王小鲁:体制改革滞后造成了政府的失效

——在中改院"十八大后的转型与改革"改革形势分析会

作者:王小鲁  时间:2013-01-22   浏览次数:0

  [编者按:]2013年1月12 日,由中国(海南)改革发展研究院主办的"十八大后的转型与改革"改革形势分析会在京举行。中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全,国家发改委原副主任彭森,中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立,国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任张军扩,以及来自国家发改委、财政部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国劳动保障科学研究院、中国行政体制改革研究会、中国改革基金会、清华大学、中国政法大学等机构的官员学者出席了会议。会议由中改院院长迟福林教授主持。

  

  十八大后的转型与改革专题

  与会专家学者就十八后转型与改革的突出特点、重大任务、路线图与时间表以及改革的顶层设计、统筹策略与协调机制等问题进行了深入讨论和交流。 以下是中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁的发言实录:

  

  中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁

  十八大以后,看来出现了一个改革的新形势。在未来的改革中,收入分配将是一个很突出的方面。但我个人的看法,不能只就收入分配讲收入分配。前一段一直说要搞一个收入分配改革方案,但我一直感到时机上不成熟,因为收入分配涉及方方面面体制,在没有一个整体改革布局的前提之下,单独讲收入分配改革,可能很难推进,而且一些深层次的、突出的影响收入分配的体制问题,恐怕很难触及。现在可以说出现了一个新的形势,改革有可能获得实质性推进。所以我认为未来的收入分配改革,要放在总体的体制改革这个框架中来考虑。

  未来的改革怎么改?首先需要搞清楚我们面对哪些严重的问题。

  我认为现在最突出的问题,是大范围的、严重的腐败。这造成了政府失效、造成了政府和老百姓之间的矛盾、冲突,造成了社会不稳定。

  第二,和腐败问题相关的,是收入差距过大和不公平的收入分配。腐败和收入差距过大,都和现行体制有关,说明体制改革滞后了。

  第三,在政府和市场关系这个问题上,在认识上和一些政策上,一个时期以来有倒退。十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,而现在一些问题的认识模糊了,把政府主导经济当做“中国特色社会主义道路”的最主要特点。我认为这是一个不正确的认识和不正确的概括,是从已有改革的倒退。恐怕也由于这些认识上和政策上的问题,就导致了政府过度干预市场、过度干预经济,用政府权力来保护垄断甚至培育垄断,人为造成了大量寻租机会,造成了不公平的收入分配。

  第四个问题,我们在社会保障和公共服务方面,还有严重的缺失。例如大量的农民工在城市打工,但是长期没有被城市的社会保障体系覆盖,不能安家落户,面临不同的待遇。这种局面实际上也在影响城市化的进程,是不健全的城市化,而且对收入分配也造成了非常不良的影响。

  我觉得这些问题,是影响收入分配最突出的几个方面。针对这些问题,怎么推进改革?如果仅仅定义在收入分配体制改革上,这个定义就窄了。财政体制要不要改革?土地出让制度要不要改革?很多相关的体制问题需要改革,而且都和收入分配有非常密切的关系。如果离开这些领域的问题,去谈收入分配改革,那就可能抓不到要害,也拿不出一个健全、完整的方案。所以我觉得思路还要拓宽,收入分配是当前的一个主要问题,但是我们在推进改革上,要更多地从总体改革的这个角度出发考虑。

  我看未来改革有这么几个方面可能比较重要。一是目前的财税体制,我们10万亿的财政收入,再加上土地出让收入、其他各种政府性基金收入、社保基金收入,加在一起,政府掌握和分配的资源,按2011年计算超过17万亿元,占GDP的比重高于36%,这已经是一个相当高的比重了。这么大量的政府支配的资源是怎么花出去的、怎么用的?这是一个特别关键的问题。现在学界的讨论,有的说政府掌握的资源太多了,有的说还不够,跟发达国家比我们比重还偏低。我看当前主要不是比例高低的问题,而是政府怎么花钱的问题。

  例如,发达国家的政府财政支出,超过50%是用于社会保障、公共服务,用于全社会福利。而我们在这方面的支出,不到政府总支出的三分之一。相反,我们的政府行政管理费支出大大高于国际一般标准,这里包括大量的“三公消费”,大量的非正常支出。再加上政府用于公共投资项目的支出中,有大量的腐败、大量的资金流失,这些加剧了收入分配不公平。所以说政府支出存在严重的问题,如果不去解决,那么腐败问题、收入分配不合理的问题,也很难解决。所以我觉得财税体制改革,是需要优先考虑的问题。

  其中我认为,财政公开、透明应该是改革的第一步。现在在说全口径的财政公开,这除了常规的财政预算收入和支出外,还应该包括土地出让收入和其他政府性基金收入、和预算外的地方收费。这些信息的公开,目前已经做了一些,财政部在网上也有账公布出来。但是这个事情要做到什么程度?恐怕是需要全国各级政府的全口径的收入支出细账公开出来,挂在网上,让老百姓监督,才能达到公开、透明。细到什么程度?应该细到每一个支出项目,每一项政府投资、每一项政府采购和政府拨款。财政公开要走到这一步,才能起到让社会公众监督政府这么一个作用。未来只有财政公开还不够,还要推进整个政府管理公开,包括党的系统,只要涉及公共事务,都需要公开,需要让老百姓监督。

  和这个相关的还有现行的土地出让制度。现在地方政府严重地依赖卖地,地方财政变成土地财政。这个局面怎么形成的?首先是中央和地方之间的分配关系上可能存在问题,地方政府常规预算不够,履行一些公共职能没有资金来源,所以就越来越严重地依赖卖地。而一旦这个关系形成了以后,又像抽鸦片一样,离不开土地出让收入了。这一部分收入,一年3万多亿元资金的管理又非常不透明、不规范,漏洞非常多,有很多的流失、很多的腐败现象,所以这也是造成当前收入分配问题的一个重要的方面。

  这里又涉及到征地制度,农村的土地,本来按宪法规定是农村集体所有制,但是我们现在不管是公益性项目还是商业性的项目,政府先征过来再说,强行征用,变成了国家所有制,然后再高价卖地,政府拿大头。这和宪法是冲突的,是违反宪法的。是不是应该考虑改革现行的土地征用制度,开放土地市场。商业性的用地,让农民和需求方双方在市场上见面,政府起监督作用。

  政府不必先把土地先拿到自己手里,赚土地收入的大头。因为这一方面压低了征地的成本,对农民补偿不够;另一方面,推高了房地产价格,造成了住房用户过重的负担。这也扭曲了政府的激励机制,使他们过度热衷于征地、开发、卖地,常常忘记了他们的主要职责是提供公共服务。而且这种方式是很难持续的。因为土地出让收入,实际上是未来70年的土地使用权的收入;你一次性拿来、一次性就把它花掉了,实际上是竭泽而渔的做法,是不能长期持续的。政府对巨额的土地溢价、增值,可以征税,特别是大城市郊区地价过高的地方,有些人一夜暴富,政府可以通过税收拿走一个合理的比例,用来搞公共服务和社会保障。但是在土地市场上,总体而言,政府应该起一个监护人的作用,特别要防止中间过程农民的利益被截留、侵占,而不是政府自己去做一个赚大钱的主体。

  和这个相关的,如果要改革土地制度,中央和地方的财政关系是不是要重新调整?现在地方的常规财政预算不足,所以才依赖卖地。如果拿不到那么多的土地收入了,地方的公共职能怎么保证,恐怕需要通过中央和地方之间财政关系的调整来解决这个问题。

  现在实际上中央对地方的转移支付数量很大,但有一半的转移支付是通过专项转移的方式,而这个专项转移,常常又没有一个统一的、客观的标准,很大程度上是部门领导自己说了算。那么就造成了地方政府“跑部钱进”,到中央来运动,争取项目、争取拨款,用各种手段、各种方法。这造成了一种很坏的风气,造成了寻租行为。这样大量的资金通过这种方式分配出去,也不可能保证公平分配。那么能不能通过调整中央和地方财政关系,调整财政分配方式,减少专项支付,充实地方常规预算?以此来保证各级地方政府担负的公共职能。

  当然还有一系列的事情要做,需要有更加规范的标准,怎么去界定每一级、每一个地方政府所需要的常规财政预算?要有一个公平的标准,来决定中央和地方之间怎么分配、不同地方之间、不同部门之间怎么分配,这方面要建立规范。

  财税体制改革也要考虑对垄断收益和资源性收益的税收问题。就拿石油做例子,石油部门的成本利润率大约是整个工业平均成本利润率的7到8倍,资源税改革实行了5%的从价税,但这还是资源收益很小的一部分。如果和澳大利亚最近的资源税改革相比,我们力度小得多。澳大利亚是对矿产资源部门的利润征税,资源税税率是利润的30%,我们5%的从价税如果折算成和利润的比率,不到15%,是人家力度的一半。

  我们是不是应该在这方面加大力度,而且要考虑到不同资源的级差。范围也要扩大,不仅仅包括石油、天然气,也应该包括煤炭和其他矿产资源。另外从价税相对而言,不如针对利润征税,因为从价税是很容易转移的,通过提高价格就可以把税负转移给下游、消费者,等于这个部门自己可以不承担税赋。如果变成针对利润征税,那么这个问题就可以解决。

  还有一些垄断部门的问题,我认为是行政保护造成的。比如说银行,一年超过1万亿的净利润,怎么来的?是靠人为的规定基准利率,存贷款之间的利差就是3个百分点以上,这个标准超过了国际通行的标准。通过这样一个行政的办法保证了银行的高利润,远远高于一般竞争性行业。对这样的垄断利润是不是应该征收垄断利润调节税?

  同时也要考虑利率更加市场化的问题。当前更重要的是降低金融领域的门槛,让更多的民间的、小型的、地方性的金融机构能够进入、能够经营。我们说小企业贷款难,很大程度上是现在的金融市场结构决定的,因为我们是大银行主导的金融体制,几家大银行面对千千万万的小企业,它不是一个适合给小企业提供金融服务的体制。如果没有大量民间的、小型的金融机构来参与竞争的话,那小企业融资难的问题就没法解决。所以金融业是不是要推进市场更加开放?同时针对垄断性的利润要收税,比如说叫做垄断利润调节税,用来解决公共服务和社会保障的缺项。

  在公共服务和社会保障方面,现在一个突出的问题,就是一两亿农民工,大多数还没有被城市的社会保障体系覆盖,很多人在二十多岁到城市打工,到了三四十岁的时候就回农村去了,因为没办法在城市安家落户,住又住不下来,没有医疗保险,没有失业和养老保险,相应的社会保障都没有,孩子在城市上学也很困难,父母子女长期留在农村。有这一大堆的问题,所以到中年的时候,就只好回农村去。

  现在说农村劳动力供应已经少了,出现劳动力短缺,这个短缺我认为在很大程度上是现行制度造成的。就是我们改革以来三十多年,但城乡分割的户籍制度,到现在没有一个根本的改变,同时社会保障没有跟上,所以造成了今天这么一种情况。你到农村去看看,40岁以上的劳动者,在农村还非常多,当然年轻人大部分出来了,这是真的。但是稍微年龄大一点,又回去了,而且回去以后也常常没有充分的就业机会。40岁还远没到退休的时候,离60岁退休,他还可以干20年。如果这些劳动资源能够充分利用的话,中国现在不应该面临劳动力短缺。现在的城市化率才50%,将来如果到80%,还要有三、四亿人变成城市居民。但是现在这个过程受到现行制度的阻碍。这些方面的制度需要改革。

  要说到改制度,可能马上就会有人提出来,钱从哪儿来?这么多人要解决福利和保障问题,财政拿不出钱来。这又和前面说的财税体制改革联系在一起了。如果能把非正常的支出都压下来,把该收的垄断利润都收上来,那么解决公共服务和社会保障问题,应该有钱,资金应该是充裕的,用不着增加老百姓的负担。

  最后是维护市场公平竞争的问题。前一阶段世界金融危机的时候,我们搞4万亿政府投资、搞宽松货币政策,大量增发货币,这中间由于一系列的制度没有跟上,实际上是挤压了市场、挤压了竞争,一些垄断部门、垄断性企业、大企业从这样一种宏观政策中获得了巨大的利益,而一般的中小型企业、民营企业,在这中间是处于弱势的一方。所以接下来,改善市场环境、维护公平的市场竞争,应该成为一个改革的重要方面,围绕这个方面,有很多体制和政策是需要改革的。我就说到这,谢谢。

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