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王小鲁:财税体制可成为政府职能改革突破口

  时间:2012-11-27   浏览次数:0

   十八大报告将“全面深化经济体制改革”作为重点阐述的内容之一,提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”。

  改革开放以来,让政府“有形的手”从市场中后撤,一直是改革的一个重要内容。到目前为止,这方面的改革进展如何?在饱受诟病的垄断行业的监管方面,如何“更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”?《第一财经日报》记者就此专访了中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁

  王小鲁认为,中国当前的经济增长方式已经不能保证经济的持续发展,甚至有陷入“中等收入陷阱”的风险。十八大提出处理好政府和市场关系仍然是要重申转换经济发展方式的重要性,未来主要改革的方向应更多地依赖市场,减少政府不必要的干预,保证市场的公平竞争。

  第一财经日报:到目前为止,在政府和市场的关系方面,改革进展到什么程度?哪些领域有进步,又存在哪些不足?

  王小鲁:在市场经济中,政府的主要职能是做靠市场自发调节不能完成的事情,如公共服务、社会保障、基础设施建设、科技研发等等。近年来政府在这些领域确实做了很多事情,尤其是大规模基础设施建设投资,这对经济无疑有显著的促进作用。这也是过去一个时期经济发展快的一个原因。但在这方面,需要有个合理的尺度,不能什么都讲“政府主导”。如果各个领域都是政府主导,市场就不能主导,就不是市场经济,就倒退到改革以前去了。

  如果政府单纯为GDP而投资,为投资而投资,不计成本、不顾效果、无限制地投资,就会产生很大的副作用。我们已经看到,现在全社会投资效率呈现下降的态势,尤其是政府投资和因政府的刺激措施而引发的投资中,低效无效的投资很多,产能过剩现象越来越严重,造成了大量的资金浪费,也带来了公共资金的流失和腐败。虽然大量政府投资在短期内有一定拉动增长的作用,但过度投资从长期来看对经济结构的优化、对资源的合理利用、对未来可持续的经济增长,都是不利的。

  另一个方面是政府监管。监管代表政府对于市场的一种干预,像食品和药品安全、环境保护等“市场失灵”的领域,需要政府监管。但政府监管本身需要有一套明确规则,而且也需要一个合理的限度,政府既不能什么都不管,也不能什么都要管。在靠市场调节能够实现资源配置优化的领域,完全可以减少政府的监管。

  当前比较严重的问题是,有些政府机构、部门、官员利用政府监管的机会寻租,将个人寻租的目的带入监管中,导致政府干预和监管失去了公平原则,给企业设置了很多不必要障碍,大幅度提高了企业经营的成本,也导致了严重腐败。现在仍然有些地方一个项目的审批盖七八十个公章,到处送钱请客,半年也跑不下来。为什么各种不必要的政府干预像割韭菜,割了一茬又长一茬?因为背后有利益驱动。

  出现这些情况,根源还在于制度不健全,没有一套科学合理的制度来规范和监督政府官员的行为。尤其是在制度上缺乏一套完善的机制来保证社会公众对权力的监督。在这种情况下,官员利用公权力去实现个人目的是一件很自然的事情。如果现行行政管理制度不尽快改革,情况会越来越恶化,对经济本身的负面影响也会越来越大。

  日报:应该如何处理垄断行业中政府和市场的关系?

  王小鲁:很多垄断性行业是国有垄断或是政府垄断,集中体现了政府和市场的关系,在这些领域需要区分不同情况,区别对待。一概都取消垄断也不现实。像石油、天然气这样的部门,因为地下资源的有限性,在任何国家都不可能实现完全竞争,不是政府垄断,就是私人垄断。但是国家垄断了资源,就需要有一套规则来管理处于垄断地位的国有企业,保证垄断资源收益的分配能够公平。

  在国家垄断的情况下,可以将垄断收益用于公共目的,也可以用于实现私人或小团体的目的。后一种情况会造成收入分配严重不公平,也成为垄断行业被诟病的主要原因之一。一些垄断企业大量分配内部福利、低价住房、变相分钱,实际收入超过竞争性行业很多倍,或者用于高管的公款开销、大量挥霍;这些都是不合理的支出。

  当前除了需要加强对垄断企业的监管,还迫切需要制定一套合理的制度分配垄断利润,使这些收益能够用于全社会的福利。资源税改革是一个进步,但目前5%的税率力度太小,而且没有体现级差收益,也没有覆盖其他一些占有资源的行业,并没有从根本上解决垄断资源的分配问题。

  还有一些垄断性行业,是完全可以扩大竞争范围的。例如金融领域,门槛太高、限制太多、政策不一视同仁,使民间中小金融机构没有发展起来。这不利于公平竞争,不利于提高效率,也不利于解决长期以来小企业融资难的问题。

  日报:最近这些年国有企业做大做强的过程中,也伴有一些争议,认为政府给予国有企业更多的优惠和扶持政策,实际上破坏了市场公平竞争的原则,你对此怎么看?

  王小鲁:在竞争性的领域,政府应该公平对待国有企业和民营企业,否则就会造成资源的低效配置。但实际中,在竞争性领域政府常常把国有企业当作“亲儿子”,给它们“吃偏饭”的情况确实存在,国有企业能够得到的一些优惠政策,民营企业却很难拿到。

  “吃偏饭”还包括通过规定存贷利差,人为地保证银行赚取丰厚的垄断利润。银行业这样的垄断行业,虽然不太可能实现完全竞争,但完全可以提高竞争程度,通过竞争来提高金融业的效率,而不是通过政策保护给银行业吃偏饭。

  日报:从现在的情况来看,政府和市场的关系最终均指向了政府职能转变,您认为最为迫切的政府职能改革有哪些?

  王小鲁:改善政府职能必须要通过一套制度来规范政府行为,改变权力过于集中、长官权力过大的现状。最关键是提高政府运作的透明度,政府应向社会进行政务公开,公众必须有权监督政府并且进行问责。可以说,不解决透明度和公众监督的问题就很难改善政府行为和政府职能。

  财税体制改革可以作为一个突破口。发达国家对于政府财政的管理非常具体,政府每笔收入和支出,老百姓都能查得到,若有问题老百姓都能质询。中国政府支出中不合理的地方多,关键就是因为财政透明度太低。当前应尽快建立制度,保证各级政府、各个部门公开全口径财政收支状况,不仅仅是预算内的部分,还应该包括土地出让金等其他资金的使用状况。也不仅仅是公布大账,还需要公布具体细目。

来源:第一财经日报 [关闭] [收藏] [打印]

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