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魏礼群:以行政体制改革带动其他领域改革

——专访中国行政体制改革研究会会长魏礼群

  时间:2014-06-05

  政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央与地方、地方与地方的关系,甚至党和政府的关系,都是行政体制改革的重要内容

  这次三中全会改革内容不仅是经济体制改革,而且包括了经济、政治、文化、社会和生态文明体制等全面深化改革,并充分考虑了改革的关联性、系统性、整体性。行政体制改革在整个体制改革中既是桥梁,又是纽带,既是经济改革,又是政治改革,起着关键环节的作用,整个改革的每个方面都涉及到行政体制改革,深化行政体制改革势必会带动其他领域改革的深化——魏礼群

  2013年12月11日,中国行政体制改革研究会会长魏礼群接受了《财经国家周刊》记者庞清辉的专访。

  十一届三中全会召开的1978年,魏礼群从地方调至北京工作,先后在原国家计划委员会、中央财经领导小组办公室和国务院研究室等党中央、国务院宏观经济和重要综合部门工作30余年,连续参与了7次全国党代会政治报告和20次中央全会文件的起草。

  打开十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,魏礼群能清楚地说出哪些条款是新提法,哪些是老提法,能具体地指出某一句话是1 8年前某次会议上提出的,某项改革要求是20年前某次会议上提出的。谈起《决定》的内容,魏礼群信手拈来:有些内容是过去提出很多年,但任务没有完成,这次又提出作为必要的强调;有些内容过去反复讲但这次没有提及;还有一些决策这次没有明确写出来,但实际已在实施中。

  “这次《决定》的内容,既是全面深化体制改革的整体部署,也是全面深化行政体制改革的重要部署。”魏礼群说,改革开放以来,中央对经济体制改革作出过多次全面的决策部署,以往行政体制改革内容多集中于 经济体制改革的某一部分,或只散见于经济体制改革有关章节之中。

  “目前中国的诸多问题和矛盾,其主要原因是不少体制机制存在弊端,我们现在推动的很多重要经济体制改革都与行政体制有关。行政体制既是整个国家体制的重要组成部分,又是其他体制的联结枢纽,也可以说行政体制改革是各方面改革的结合点和关键环节,必须加快行政体制改革,以深化行政体制改革带动其他领域的改革。”

  政府与市场的关系是行政体制改革的核心

  《财经国家周刊》:你如何看待十八届三中全会《决定》中提出的行政体制改革内容?

  魏礼群:《决定》的第四部分“加快转变政府职能”专门阐述了行政体制改革的任务。实际上,《决定》的其他每一个部分都涉及到行政体制改革的内容,行政体制改革几乎贯穿《决定》的全文。无论是其中的政府与市场的关系、政 府与企业的关系、政府与社会的关系,还是中央政府与地方政府的关系、地方政府与地方政府的关系,甚至党和政府的关系,都是行政体制改革的重要内容。

  《财经国家周刊》:行政体制改 革的范畴如此之广,为什么把处理政府与市场的关系作为经济体制改革的核心?政府职能转变与推进市场化改革有何关系?

  魏礼群:转变政府职能是行政体制改革的重要任务,但不是行政体制改革的全部。通俗地讲,政府职能就是政府被赋予的权限、职责、功能, “政府该干什么,不该干什么”。多年来,突出的问题是政府管了很多不该管、管不了也管不好的事情,处于“越位”、 “错位”的状态。政府不该管的、不该审批的,政府管了、审批了;同时,政府职能往往又处于“不到位”的状态,比如说市场监管、环境保护、社会建设、公平正义等方面,该管的却没有管好。

  我国过去长期实行计划经济,政府用过多行政手段直接配置资源,是不成功的,大量事实已经证明了这一点。只有推进市场化的改革,切实转变政府职能,做到政企分开、政社分开、政事分开,政府不直接干预微观经济社会的活动,才能充分发挥市场功能的长处,也才能更好发挥政府的作用。当然,这方面也要防止误解。不能把市场配置资源的决定性作用理解为社会经济领.域全部市场化。该由市场起决定性作用的是资源配置方面,有些社会经济领域就不能搞市场化,比如经济总量平衡、生产力布局和生产关系调整,就不能靠市场化。

  《财经国家周刊》:为什么把深化行政审批改革作为政府职能转变的突破口?

  魏礼群:因为这是使市场在资源配置中起决定性作用的关键,也是更好发挥政府作用的关键。目前行政审批的范围仍过宽,审批的事项还过多,而且不少是暗箱操作,自由裁量权很大,弊端丛生,包括束缚经济活力、降低经济效益,也包括滋生种种严重腐败现象。政府职能存在的突出问题就是权责不统一,有权力审批者不承担责任,需要承担责任者又没有权力办事,权责脱节。据我所知,在各级政府及其部门审批过程中,经常出现该审批的不及时审批,不该审批的由于多种原因,包括人情因素,都很快审批通过了。

  201 3年3月17日,李克强总理在记者招待会上郑重承诺,在未来任期5年内,要把国务院仍然存在的1700多项行政审批事项精简三分之一。本届政府成立以来,确实是言必信、行必果,说到做到。据公开信息,到1 0月底,6个多月的时间,国务院已经取消、下放了334项行政审批等事项。应当说这个力度比较大,社会反响是好的。行政审批制度改革直接影响到行政体制改革乃至整个改革的进程。

  应当指出,该取消、下放的要真正放到位。要警惕“明放暗不放”,有的部门名义上下放了不少审批权,但深入分析不难看出,这些下放的审批权里面,有些早就下放过了,早就名存实亡,这次也被算作下放事项,而有些该下放的实权却仍紧紧抓在手里,这是不应该的。还要防止“上放下不放”,应该放给市场、放给企业、放给社会的,国务院放权了,中央部委放了,但是有些到了一些省里、市里、县里被截留了,到不了市场,到不了企业,到不了社会。有的表面上看是减少了审批权,但又搞一些不必要的审核、备案等,实际上如同审批一样。该放开的应该彻底放开。

  《财经国家周刊》:如何确保该下放的审批权下放到位?

  魏礼群: 《决定》在“强化权力运行制约和监督体系”部分中规定:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,这是一个很好的理念和决定。要建立各部门行政审批事项目录清单制度。下放审批权的项目要公开,仍需要行政审批的事项也要公开,要公开哪级政府你还在管什么,管的流程什么样。这样才能真正推进行政改革,政府治理也更加透明。

  当然,下放权力也要避免一放就乱。下放审批权绝不等于撒手不管、一放了之,如果这样,也会造成经济社会生活的混乱。这方面我们国家过去吃的亏也不少,所以要做到“放管结合”,加强有效服务、协调和监管,避免以往“一放就乱,一乱就管,一管就死”的恶性循环。我认为,下放权力的方向要坚定、决心也要大,但下放什么事权、下放到什么程度,要与政府的监管能力、社会的法治建设相适应,还要大力改进监管办法和方式。要多设路标,少设路障,要抓紧把相关的规则、标准建立起来,明确市场主体运行的方向、边界。目前,我国法治社会还没有建成,许多法律不够健全,执法能力也不够强,很难完全依法办事。因此,要加快建设法治中国、法治政府、法治社会的步伐。积极创造条件,加快向市场、向社会、向企业放权。

  《财经国家周刊》:在政府和市场的关系中,政府应当扮演怎样的角色?对政府的要求是不是更高了?

  魏礼群:是的。这需要澄清一个误区:政府简政放权,使市场在资源配置中起决定性作用,不是说可以削弱政府在社会经济领域中的作用,也不是说要建立“小政府”、 “大市场”,更不能认为政府可以无所作为,只是起所谓“守夜人”的作用。政府放开微观活动,而政府应尽的职能更加重要,特别是宏观调控、制定规划、准则和公共服务、社会建设、环境保护、维护公平正义等职能必须加强,绝不可不作为。十八大报告在论述市场和政府关系时,是讲两个“更”字,即“更加尊重市场规律”, “更好发挥政府作用”。十八届三中全会《决定》是把“使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”两个方面联系起来讲的。政府的职责不仅要引领市场方向,保持宏观经济稳定,还要加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。可以说,这对政府作用的要求更高了,政府职能责任更大了。市场和政府两者作用不可偏废。

  行政体制改革是全面深化改革的纽带

  《财经国家周刊》:在你看来,此次十八届三中全会中关于行政体制改革内容的出台,与以前改革方案相比,背景和内容有何不同?

  魏礼群:首先,35年来改革开放的巨大成功,社会生产力的巨大发展,市场经济体制逐步建立,开放型经济基本形成,信息化、现代化迅猛发展,这些都迫切要求生产关系和上层建筑许多环节和方面进行相应的深度调整,迫切需要进行全面深化和推进改革。其次,这次三中全会改革内容不仅是经济体制改革,而且包括了经济、政治、文化、社会和生态文明体制等全面深化改革,并充分考虑了改革的关联性、系统性、整体性。行政体制改革在整个体制改革中既是桥梁,又是纽带,既是经济改革,又是政治改革,起着关键环节的作用,整个改革的每个方面都涉及到行政体制改革,深化行政体制改革势必会带动其他领域改革的深化。

  《财经国家周刊》:你如何看待三中全会《决定》提出的改革总体目标,行政体制改革在其中占据什么样的地位?

  魏礼群:《决定》明确提出了全面深化改革的总目标,就是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。应当说,这也是行政体制改革要与之协调的总体目标,这比中央以往确定的行政体制改革总体目标内涵更丰富、要求更高。

  《决定》的改革思路涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明、国防体制各个方面,而这些改革都涉及如何处理好政府和市场的关系,其成效在很大程度上都有待于或取决于行政体制改革的深化。《决定》提出了行政体制纵向和横向两方面的改革任务,涉及中央政府与地方政府关系,涉及政府的大部制改革等。此外, 《决定》突出了改革创新,包括创新国家治理体系、创新治理制度、创新治理方式等。

  《财经国家周刊》:和以前相比,此次全会《决定》在政府和市场关系方面有哪些新特点?

  魏礼群:第一,更加强调市场的作用。突出了市场在资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济实质上就是市场决定资源配置的经济。这是一个重要理论创新。第二,强调政府有效治理。过去叫“行政管理”,这次提出有效治理,对政府的要求更高了。政府作为公共权力行使者,理所当然地应该履行经济社会运行的引导、调控、服务、管理职能。但要求做到“科学的宏观调控,有效的政府治理”,就必须完善政府治理体系,创新政府管理方式,提高政府治理能力和治理水平。第三,强调改革的整体性。行政体制改革不仅仅是政府职能的转变,还涉及到各个方面、各个领域,包括健全宏观调控体系、优化政府组织结构和行政区划的调整,还包括财政税收体制改革,加快完善现代市场体系和建立统一开放、竞争有序的市场体系等。第四,强调体制的现代化。例如,提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这就是着眼于国家制度文明、组织机构和治理能力的现代化。 “国家治理”、 “社会治理”,都是现代化的理念,也是国际通行的概念,“治理”的概念更丰富,更开放。这次更加考虑用国际通行的概念和范畴,是在用国内外相通的语言来讲述中国的故事。

  《财经国家周刊》:要落实三中全会的重要精神和举措,你觉得困难在哪里?如何更好地贯彻三中全会的决定?

  魏礼群: 《决定》写得好,关键还得落实好。要有决心、有信心,也要有恒心,用更大的勇气、智慧和能力来抓落实。我认为尤其要注意以下几点:

  第一,要把握好方向,坚持社会主义市场经济的改革方向。社会主义和市场经济怎么样更好结合,这是需要坚持不懈探索的重大课题。我们已经进行了30多年的理论创新和实践探索,也取得了宝贵的经验,但是还有许多未被认识的必然王国。特别是如何既有效发挥市场在资源配置中的决定性作用,又充分发挥社会主义制度的优越性和政府的应有作用,需要深入研究解决不少理论和实践问题。至关重要的是要注意把握好两者作用的领域和范围,防止出现偏差。第二,要进一步解放思想,切实转变观念。这样才能够不断适应新情况、新形势,认真落实好《决定》的各项改革部署。传统的思维、落后的观念不坚决破除,就落实不好已作出的改革决定。第三,要增强领导的改革本领。 《决定》对各级党委政府领导改革的要求更高了,领导干部必须要有更高的治国理政素质和本领,才能自觉遵循市场规律,也才能更好地履行政府职能。第四,要积极稳妥,分类指导,改革方案要经过科学论证,并把握出台时机。要区分情况,分类推进。特别是涉及到全国的重大改革举措,要先作试点,取得经验后再推行。坚持“摸着石头过河”。第五,要真抓实干,注重实效。空谈误国,实干兴邦。现在有些地方空口号太多,形式主义不少。要提倡扎实干事,切实注重实效。要及时总结经验教训,对的就坚持、推行,发现有问题就马上改正,再作探索。这是我们党长期以来领导改革和建设的一个很重要的经验。

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