王梦奎:关于“十二五”时期的发展

作者:王梦奎  时间:2011-04-02

  一、五年规划工作的制度化
  “十二五”规划是在20年全面建设小康社会时间过半,我国经济社会发展面临新形势和新任务条件下的五年规划;是在经受严重金融危机冲击,国际经济格局正在发生重要变化条件下的五年规划。
  新中国成立以来先后有过十一个五年规划,改革开放前5个,改革开放后6个。前十个称“计划”,从“十一五”开始称“规划”。从“一五”到“七五”称“国民经济计划”,从“八五”开始称“国民经济和社会发展计划”或者规划。从五年规划的制定和执行情况,可以看出国家发展的轨迹和脉络,也反映出经济体制和发展理念的进步。
  改革开放前最成功的是“一五”计划(1953~1957年),当时没有经验,但非常认真地编制计划,向苏联学习,从1952年开始,经过三年半时间编成,时间已经过半。1956年党的“八大”提出关于制定“二五”计划的建议,国务院从1957年开始编制“二五”计划。但从1957年下半年开始,批判右倾保守思想,接着就是“大跃进”和“文化大革命”,国家政治和经济生活陷于混乱,经济发展战略目标和政策变化不定,五年计划很难正常编制和执行。现在看来有点不可思议,中国号称实行计划经济,但从“二五”到“五五”都没有按法定程序提交全国人大审议批准,也没有正式公布实行。“五五”计划包含在当时编制的《十年规划纲要》之中,没有独立文本。改革开放以来,从“六五”(1981~1985年)开始,法定程序都比较健全,经过全国人大审议批准,但“六五”和“七五”时期(1986~1990年)都遇到大的经济调整,计划也经常变化。我从“八五”(1991~1995年)以来参加了历次中央关于五年规划“建议”的起草。在准备“八五”的时候,刚刚遭遇严重的通货膨胀和政治动荡,当时把困难估计重了,在邓小平南方讲话以后,1993年3月党的十四届二中全会对“八五”时期的经济增长速度、产业结构、利用外资、进出口贸易和投资规模等重要指标进行了大的调整。“九五”(1996~2000年)以来的三个五年规划,加上现在正在制定的“十二五”规划,党的十四届、十五届、十六届、十七届中央委员会,都是在五中全会提出关于制定五年规划的“建议”;第二年3月,也就是新的五年规划开始的第一年的全国人大会议,审议通过国务院制定的五年规划。五年规划制定工作的制度化是国家政治和经济进步的表现。
  “一五”到“五五”是计划经济体制,“六五”到“九五”是经济体制转轨,“十五”以来是社会主义市场经济体制。有一个值得注意的现象:在实行计划经济时期,除“一五”外都没有严格制定和执行,法律程序也不健全;倒是经济体制开始转轨和实行市场经济体制以后,五年规划的制定和执行,逐步走上了制度化的道路。按理说,计划经济体制是应该严格计划制定和执行的,为什么反而没有做到呢?究其原因,第一,是决策的随意性,例如“大跃进”;第二,是政治不稳定,例如“文化大革命”时期;第三,是具体操作方面的原因,在社会经济情况复杂多变条件下搞大量的指令性指标确有困难;第四,更重要的是,对我国社会经济发展阶段和基本战略目标把握得不准,例如上世纪50年代末期提出“超英赶美”,60~70年代提出2000年实现四个现代化;还有些具体的目标,例如1980年实现农业机械化,等等,都是不可能达到的战略目标,按照这样的要求搞规划,谁也搞不好。改革开放以来,确立了“社会主义初级阶段”、“三步走”战略、“全面建设小康社会”和“构建和谐社会”,这些大的战略定位和部署对了,加上对外开放后能够以国际视野看待中国的发展,经济社会发展规划才有可能比较符合实际。
  现在国际金融危机最危急的时刻已经过去,但世界经济复苏缓慢,还有不少不稳定和不确定因素。发达国家失业率居高不下,国际金融市场脆弱,主权债务危机,外汇市场矛盾尖锐,这些风险又大多相互关联。最近美国宣布实行量化宽松的货币政策,在2011年上半年以前增持6000亿美元国债,给世界经济带来新的危险因素,也使我国面临更为复杂的国际经济形势。我们既要巩固和扩大应对国际金融危机的成果,保持政策的连续性,也要顺时应变,考虑世界经济的新形势和金融危机过后的长远发展。刺激经济的政策,哪些要延续,如何延续?哪些要退出,什么时候退出?都是需要研究解决的问题。总的原则应该是:实行刺激经济政策要以不引起严重通货膨胀和加剧生产过剩为限,退出刺激经济政策要以不引起经济严重下滑为限。
  “十二五”是20年全面建设小康社会的第三个五年规划,要和2020年的发展目标相衔接。到“十二五”末,全面建设小康社会应该有个大体的眉目,所以要有更长远的预见,不能只顾眼前。
  中长期规划的编制和实行也涉及体制问题。党代会、人代会、五年规划,都是五年。但是,党代会年份是逢二、逢七,人代会和政府换届是逢三、逢八,五年规划起始是逢一、逢六,时间不完全一致。单独来看,每一个方面都是制度化的,但综合来看,中央和地方都存在决策者和执行者不完全一致的情况。这是历史形成的,现在不可能改变。都是共产党领导,有政治稳定性和政策连续性,这是中国的特点和优势。虽说如此,也需要在规划中强调兼顾当前和长远,长短结合,标本兼治。在中央“建议”起草过程中,这一点是很明确的。

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