汪玉凯:新型城镇化需要新的治理模式

——关于中国城镇化的教训与风险

作者:汪玉凯  时间:2012-09-14

  思考中国的城镇化问题,可能有三个关键词:一是过去我们在城镇化中的教训是什么?二是中央提出的城乡一体化战略的本质是什么?三是未来城镇化的风险是什么?这三个问题如果能够回答得比较清楚,看得比较准确的话,可能能避免走好多弯路。

  一、中国城镇化的教训

  改革开放以来,中国的城镇化发展很快。1978年,我国的城镇化率只有17.8%,2011年达到51.3%。当然有的专家并不同意这个数字,比如经济学家华生就认为,如果抛去城市生活居住的1.6亿农民工的话,我们城镇化率去年只有34.%。当然,我不同意这样的看法。尽管1.6亿在城市的农民工,还没有城市人的身份和福利,但实际上透明已经居住在城市中了。

  我认为中国在城镇化过程中有四大教训,第一个教训就是我们的政策客观上对农民造成了双重伤害,微观上我们似乎一直在关注农民、农村、农业,客观上、结构上造成造成双重的迫害:一是,从改革开放到现在,农村一共向城市输入了2.4亿初中以上的合格劳动力,但是这些人到了城市以后,没有和城市同等市民处在同一就业起跑线上,他们干最脏、最累的活,但是拿到的报酬大体相当于城镇同等人群的一半。三十多年下来,我们发现了我们剥夺了数亿级的农民的青春年华。二是我们城市化,在一定意义上变成了圈地化,剥夺了农民参与土地增值的收益分配权。有资料显示,从2000年到2010年这十年中,中国的城市人口增长了26%,但是中国的城市面积扩张了50%。目前除了一线大城市人口密度比较高以外,全国城市的平均人口密度远远低于西方发达国家的密度,这是我们圈地的原因。

  第二个教训就是中国在城市化过程中,城乡二元社会结构没有破解,我们客观上演变成“三元社会”,即城市、农村,又出来2.4亿农民的怪胎。你说他们算什么,算农村人,透明早离开土地了,第二代农民工绝大多数在城市出生的。你说他们算城市人,他们既没有城市人的身份,也不具备城市人的生活形态。世界上城市化基本的一个要义就是减少农民,增加市民,把农民变成市民,而我们没有把农民变成市民,而是变成农民工。

  第三个教训,在城市化过程中,城乡的差距没有缩小,反而进一步扩大了。1978年的时候,城市和农村的收入差别是1:2.22,到了2008年,三十年以后变成1:3.33,城乡收入差距扩大了50%。

  第四个教训,就是上面三个问题,使我们的政策的公平公正性受到社会广泛质疑。

  二、要准确把握城乡一体化的本质

  如果大家注意的话,十七大报告当时提出五化并举,两化融合。中就是工业化、信息化、城市化、市场化、国际化。两化融合,就是工业化与信息化的融合。之后,中央又提出第六化——即城乡一体化战略。城乡一体化战略的本质是什么?我认为城乡一体化的本质不是要消灭农村,而是要实现城乡的融合。比如德国,公认为当代发达国家。你到德国后你会感到,哪里不是要消灭农村,而是让农村人都过上城市人的生活,农村有非常好的基础设施,所以不是人都往大城市里涌。因此,我们要认真地思考我们的城市化道路是不是出了问题了。

  从理论上说,城乡的融合,要实现三大功能:一是要在城市和乡村之间的各种要素能够自由流动,不要通过一些人为的制度阻隔,使各种要素不能流动。二是要实现城乡一体化的规划,而不是光搞城市规划,要搞城乡一体化的规划。第三是政策上要制订城乡统一的政策目标,不能再搞同一政策的“二元制”:对农村是一种,对城市人又是一种。城乡融合从目标上看,也要达到三个目标:一是在政治上,城乡之间有平等的权利;二是通过经济发展,要使城乡之间都同样享受到经济发展成果,包括基础设施大体能够均衡;三最是城乡老百姓在生活水平上能够趋于相同。如果这样的话,我想我们北京、上海就不会人满为患,现在上海超过一千万农民工,北京超过八百万,这都是没有户籍的,因为大量的优质教育资源、医疗资源过多地集中在大城市,所以人们才往大城市涌。

  如果反思我国过去的城乡一体发展来看,我们似乎走了一条非融合的道路。而这种非融合道路,可能带来四个后果:一是工业化和城市化两条线独立运行,城市化一条线,工业化一条线,我们的城市化、工业化没有自然地走向城乡一体化。二是中国的城市化出现了明显的大城市化的趋势,所以有人说,中国的城市像欧洲,农村像非洲,这虽然说得有点过,但很形象。三是整个城镇化过程中,因为城乡二元结构没有改变,所以工业布局不合理,大量的工业要素布局在大城市。四是基础设施、优质的医疗、教育资源大部分都集中在大城市。

  三、要最大限度地防范城镇化中的风险,变革城市治理模式

  未来中国城镇化的最大风险是什么?我认为最大的风险就是人为的盲目的造城运动。美国咨询公司麦肯锡曾经对中国的城镇化有一个研究报告,他们说,按照中国地方城市发展战略,中国有50多个城市都提出要建国际大都市。到2025年,中国还要修50亿平方米的道路,大概要建500万座各种楼宇,还要建五万座摩天大楼。所以认为的造成运动已经产生了很大的负面效应。要建这么多的国际大都市,使圈地运动愈演愈烈,和农民的冲突越来越严重,这是人为的风险。与此同时,我们的城市千城一面,没有历史文化个性,把好多历史遗迹都给破坏了,都穿上了洋马褂,这是大家都看到的。

  为什么出现人为的造城呢?我觉得从本质上讲,主要是病态的公共治理逻辑使然。具体表现在三个方面:一是很多官员动不动就搞形象工程、政绩工程,动不动都要大手笔、大战略、大思路,这在很大程度上跟我们的官员选拔制度有关。二是城市的市长、书记像走马灯似的换,没有一个相对稳定的工作格局,导致城发展缺乏连续性、长期性,一个人上去可能就改变过去的许多做法。三是我们公众、城市老百姓对政府的这种病态的公共治理模式,缺乏有效的控制手段,所以经常会出现劳民伤财的现象。

  未来中国城镇化应该怎么选择?第一,要两头推进:一头是对已经进城的1.6亿农民工尽快把他们变成城市市民,实现农民工的市民化问题;另一头是要加快农村城镇化的步伐。并要把重心下移。我们现在是三万四千乡镇,其中有一万九千个镇,已经形成了比较好的城镇化基础。在国外,几千人口就是以个城市。我们广东有的镇人口多达五六十万,还不是市。现在一些地方试点镇级市,还有的要建立村级市。如果我们不改变传统的城市治理模式,就很难适应中国未来城镇化的需求。

  第二,要实施“双引擎”战略。过去我们一直是东南沿海带动内地经济发展的战略,我认为早应该改了,我提出“双引擎”经济发展战略:一个引擎就是依托大城市形成的经济圈,这是未来中国第一经济增长极。这个经济增长引擎在很多情况下是可以在世界上争高低的。如长三角、珠三角、京津环环渤海经济带、成渝、武汉长沙经济圈城区、关中经济带等。另一个经济增长极就是要加大县域经济发展,加速城镇化。我们不要试图消灭农村,这是不可能的,任何一个国家不可能没有土地、没有养牛的、喂猪的,总得有这些东西,不可能都到城市来。只有实现县域基础设施的改善,教育、医疗资源的均衡分布,才能真正实现城乡一体化。所以双引擎战略我认为如果搞得好,中国在外部需求再下降,我们的两千多个县,三万四千多个乡镇加快发展,中国经济仍然有二十年保持6%-7%高增长的潜力。

  第三,从根本上改变城镇的这种治理结构,我提出基本观点就是我们现在说治理结构走到了尽头了,现在我们仍然用计划经济思维实施市场经济条件下的纵向行政管理。发展到今天,我认为城镇化治理最大的问题就是要给市更大的自主权,除了直辖市之外,我认为不要分副省级城市、地级市、县级市。比如一个镇级市,市长是科级干部,下面的机构怎么设?另外,我国的省级单元相对少,可以增加直辖市,如青岛、大连、宁波、厦门、深圳、洛阳等都可以考虑设置为直辖市。从发展的角度看,我们应该把城市的设立纳入法制轨道,只要依法设立,就要赋予城市比较大的自主权和管理权,再不能完全按照限制级别绠套,否则必将走入死胡同。

  (作者系国家行政学院教授,中国行政体制改革研究会副会长、北京大学政府管理学院博士生导师)

  本文是作者于2012年9月9日在北京举行的“新型城镇化:发展与转型——中改改革形势分析会”上的发言稿整理而成。

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