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夏锋:农村土地资源配置中的市场作用分析

作者:夏锋  时间:2014-07-02

  [基金项目] 本文系海南省哲学社会科学2013年规划立项资助课题“新型城镇化发展的海南路径:动力机制、制约因素与对策研究”(项目编号:HNSK(Z)13-13)的阶段性成果。

  [作者简介] 夏锋(1976-)男,山东济南人,中国(海南)改革发展研究院区域经济研究所所长、副研究员。主要研究方向:中国转轨经济理论与实践、农村经济。

  [摘 要] 近期,学术界关于市场对农村土地资源配置的作用展开激烈争论。本文通过制度分析和国内外案例分析表明,我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位,限制了农民土地财产权资本功能、收入功能的发挥,相当大程度上导致土地资源的粗放、低效利用。本文认为,释放市场在农村土地资源配置中的能动作用,一要严格用途管制,二要严格遵守土地利用规划,在这两个底线不突破的前提下,应当发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。这是提高土地要素配置效率,实现农民土地财产权与土地资本功能的有机结合,增加农民土地财产性收入,提高农民自主参与城镇化的重大制度创新。

  [关键词] 农村土地资源;市场决定作用;土地财产权

  [中图分类号] F321.1 [文献标识码]A [文章编号] 2095-3410(2014)04-0018-06

  中共十八届三中全会决定提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。在经济生活领域,市场决定论有没有例外?例如,目前国内学术界和政府决策层争论比较大的,农村土地作为一种重要生产要素和稀缺资源,市场能否在其配置中发挥决定性作用?正确回答这一问题,是事关农村综合改革乃至全面深化市场化改革全局的重大课题,需要理论和实践上的重要突破。

  一、关于市场能否在农村土地资源配置中起决定性作用的激烈争论

  35年的农村改革,一条主线就是围绕农民财产权展开。从农民自发包产到户到家庭联产承包责任制的确立,从“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,再到“赋予农民更多财产权利”。农民财产权不断实现,为农业、农村和农民发展不断注入新的活力。但无论从历史看,还是从现实看,农民财产权利问题至今尚未完整解决。例如,中共十五届三中全会决定提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,但农民土地权利事实上短期而不稳定。从“15年不变”到“30年不变”,再到“长期不变”和“长久不变”,目的就是保障农民对土地承包经营权的长久预期。但35年来,集体土地总量减少的过程,就是农民承包土地调整的过程。再例如,农民财产权改革一直围绕农民土地使用权作文章,相关的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和土地市场化方向演进,但始终没有解决农村土地所有权主体比较抽象、虚化、集体所有人与代理人之间权限不清晰的困境。农民和集体之间在集体土地财产权利如何界定上并没有解决好,造成农民土地财产权处于缺失状态。

  2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”、“赋予农民更多财产权利”、“建立城乡统一的建设用地市场”等目标任务后,关于市场应不应该、能不能在农村土地资源配置中起决定性作用,学术界和政府决策层开始了激烈争论,并由此形成了在农村土地资源配置上“市场决定论”与“市场非决定论”两类主要观点。

  持“市场非决定论”者认为,在土地资源配置上,市场不能起决定性作用,因为要有规划。[1]有学者认为,土地资源配置需要规划的引导,不能完全跟着市场走。[2]有的学者指出,在发达的市场经济国家,土地的用途界定和建设使用,并不是如其他资源和商品那样,由产权人自己或他们之间的自由市场谈判决定,误以为一般资源或商品市场的规律可以套用到土地资源配置上来,会犯极大的错误。[3] 有学者认为,农村土地资源配置中的某些突出问题,政府规划与用途管制缺乏刚性约束是主要原因。 [4]有官员甚至把城里人到农村买地建房称为“逆城镇化”行为。[5]

  持“市场决定论”者认为,市场是有效配置土地资源的决定性制度。[6] 有学者指出,制约农民财产性收入增长的根源是,农民的资产缺少资本功能,导致农民拥有的资产量与收入是完全不对称。[7] 有学者认为把我国现行土地制度的核心内容概括为“二元分割、政府垄断和非市场化配置”。[8]有学者认为,十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场,目的就是发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。 [9] 有学者认为,“市场决定”的改革精神表明,不论是农村土地,还是城镇土地,其供应都应当平等进入土地市场交易中心;而各类土地的需求方,则可以将需求登记信息在土地交易中心挂牌。供给方与需求方都在土地交易中心登记撮合,形成价格并完成交易。[10]

  从以上两类主要的观点争锋可以看出,无论是学界,还是政府层面,对于市场在土地资源配置中的作用尚未达成共识,思想上尚未统一。因此,从理论上和各地农村土地制度改革实践上,理清这一问题,无疑对未来全面深化农村改革具有重要价值。

来源:经济与管理评论 [关闭] [收藏] [打印]

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