当前位置:中国改革 > 改革人物 > 夏锋 > 学术观点

夏锋 甘露:让农民工成为历史:进程、挑战与对策

作者:夏锋 甘露  时间:2014-07-14

  内容提要:未来5-10年是我国人口城镇化转型与改革的关键时期,重中之重是创造条件尽快“让农民工成为历史”,使农民工及其家属融入城市。从总体上看,农民工市民化到了临界点,全面解决农民工市民化问题的时机、条件已经成熟,尽快让农民工成为历史关键在于下定决心,在国家层面统筹解决农民工市民化问题,实现农民工市民化政策与体制的突破。 

  关键词:农民工;市民化;体制机制;对策 

  中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。改革开放35年来,这个“特殊群体”在为工业化、城镇化做出历史性贡献的同时,却难以公平分享改革发展的成果(迟福林,2011)。有序实现农民工市民化,已成为我国实现公平可持续的重大任务。 

  一、农民工流动趋势与市民化进程 

  改革开放以来农民工市民化取得了较大成绩,但总体上还面临各种“社会排斥”。 

  (一)农民工流动的主要趋势 

  1.农民工群体“规模扩大,增速趋稳”的趋势。根据国家统计局调查,农民工总规模从2009年的2.3亿人增加到2013年的2.7亿人,年均增长3.59%,即每年新增约1000万农民工,但是,外出农民工增速由2010年的5.52%回落到2013年的1.68%。未来10年,随着农村新增劳动力的减少,以及进城农民工沉淀数量的增加,农民工总量将呈现平稳增长的趋势。 

  2.农民工群体逐渐向中西部地区转移。随着东部沿海地区产业结构升级,以及土地成本、劳动力成本的上升、环境容量约束的增强,适宜农民工就业的产业将向中西部地区转移,农民工群体流向也将随着产业的转移和就业机会的转移逐步向中西部转移(见图1)。 

 

  图1  20052012年农民工流向变化 

  数据来源:2005年数据来源于国务院发展研究中心.农民工市民化进程的总体态势与战略取向[J].改革,2011(5);2012年数据来源于国家统计局发布的《2012全国农民工监测调查报告》。 

  3.中小城市和小城镇将成为吸纳农民工的重要载体。从现实情况看,大城市接纳大量农村转移人口的能力逐步减弱,而中小城市和小城镇吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用逐步显现。根据国务院发展研究中心课题组(2011)调研,在县域(含县级市)务工的农民工1.38亿人,占农民工总数的60% 

  4.民工荒招工难将成为中长期趋势,结构性矛盾将日益突出。20世纪90年代初我国形成蔚为壮观的民工潮。但2004年初开始东南沿海地区出现招工难现象,不仅缺技工,连普通工也缺。近几年,这一现象不仅没有缓解,而且向中西部地区转移。未来5年,随着大量的农村青壮年劳动力转移到非农产业,劳动力结构性供需矛盾将日益突出,招工难现象开始由沿海向内地扩散。 

  (二)农民工市民化的主要进展 

  1.保护农民工就业合法权益取得一定进展。2004年中央号文件提出对农民进城就业取消行政性限制,保护合法经济权益,提供公共服务和培训等政策;2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等;2007 年颁布《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》,基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架,农民工权益保护力度明显加强。 

  2.农民工社会保障从无到有1999年国务院颁布《失业保险条例》,首次对农民工失业保险进行法律规定;2009年,国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,对流动人口社会保险的转移接续做了规定;2014年2 月国务院常务会议决定,合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。从近5年的调查数据看,外出农民工养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的参保率提高了4个百分点左右(见表1)。 

  表1  外出农民工参加社会保障的比例(%) 

年 份 

2008 

2009 

2010 

2011 

2012 

养老保险 

9.8 

7.6 

9.5 

13.9 

14.3 

工伤保险 

24.1 

21.8 

24.1 

23.6 

24.0 

医疗保险 

13.1 

12.2 

14.3 

16.7 

16.9 

失业保险 

3.7 

3.9 

4.9 

8.0 

8.4 

生育保险 

2.0 

2.4 

2.9 

5.6 

6.1 

  数据来源:根据国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》整理。 

  3.探索建立农民工住房保障制度。2007年,建设部等部委印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》,明确把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容,这是首个专门针对农民工群体的住房福利进行规定的政策文件。2013年,国务院办公厅发布的《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》规定“2013年底前,地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围2014年,国务院法制办公布的《城镇住房保障条例(征求意见稿)》首次将外来务工人员纳入住房保障范围。近年来,各地也开始采取一系列办法改善农民工的居住状况,例如鼓励企业特别是工业园区建设农民工宿舍。 

  4.农民工子女接受义务教育状况大大改善。2003年,国务院颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,明确农民工子女义务教育以流入地为主,以公办学校为主。目前约80%的农民工子女在城镇公办学校就读。20082012年,中央财政安排的进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金已达158.3亿元。 

  5.户籍制度改革加快。2011年,国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,提出继续坚定地推进户籍管理制度改革,落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策,并特别强调依法保障农民土地权益下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出:“不仅要放开小城镇落户限制,也要放宽大中城市落户条件”。目前,全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度。 

  (三)农民工市民化的主要制度障碍 

  1.户籍制度成为农民工市民化的突出障碍。从各地户籍制度改革的实践看,由于各地户籍制度改革推进模式的差异性,以及改革的不彻底性,现行户籍制度实际上并未从根本上实现户口的去价值化去等级化(李强,胡宝荣2013),附着在户籍制度上的福利制度并没有发生实质改变;农民工落户的前置条件还很多,绝大多数城市尤其是一些大城市设立了相对较高的资本条件和人才标准,比如购房入户、投资入户、积分入户等。 

  2.农民工基本公共服务制度在相当大程度上处于缺失状态。 

  (1)城乡平等的公共就业制度尚未形成。主要表现在:城乡劳动者同工不同酬,农民工工资水平普遍偏低;农民工签订劳动合同的比例不高,合同期限短、内容不规范、履约不理想。根据国家统计局调查,外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43.9%;农民工劳动安全条件差,职业病和工伤事故较多,但农民工职业病防护近乎空白。 

  (2)农民工社会保障参保比例偏低。根据国家统计局调查,2012年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%24%16.9%8.4%6.1% 

  (3)覆盖农民工的城镇住房保障体系尚未建立。城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放,农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。根据国家统计局调查,以受雇形式从业的农民工,仅有0.6%的外出农民工在务工地自购房。 

  (4)农民工子女异地参加中高考成为突出问题。根据国务院发展研究中心调研,21.9%的农民工希望子女能在务工城镇参加中考和高考。但从各地公布的异地高考方案来看,并不是全面的放开,对于家长和学生都设定了一定的条件。 

  3.农村土地物权化制度的缺失,让农民带着财产权进城面临法律障碍。例如,按照国家现行《土地承包法》的规定,农民全家迁入社区的市,转为非农业户口后须将承包地退还给原村集体。 

  4.农民工流动性强的特点与相对静态的财税体制之间的矛盾突出。由于地方政府对基本公共服务的供给是按照户籍人口来提供,相应的财政收入和支出责任的划分,都是以假定人口不流动为前提的,以辖区的户籍人口为基础(刘尚希,2012)。例如,广东沿海地区一些建制镇,外来人口已经等于户籍人口,甚至是户籍人口的数倍。按照基本公共服务均等化的要求,当地辖区人口都有权享有基本公共服务,当地财政的负担也就随之扩大几倍或十几倍,农民工流入地政府财政面临相当大挑战。 

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive