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夏 锋:消费升级驱动人口城镇化 区域协同发展将引领合理布局

——城镇化动力机制改变(二)

作者:中改院院长助理、博士、研究员 夏 锋  时间:2015-07-16

   消费升级驱动“人口城镇化” 

    ■进入发展型新阶段,相比与工业化和产业发展拉动的劳动力城镇化,消费升级拉动的人口城镇化有加快的趋势。而消费升级拉动的人口城镇化,对产业转型也提出了新的需求,迫切要求从工业主导的城镇化向适应人的消费升级的服务业主导的城镇化转型。 

    ■“十三五”时期,前一种动力仍将发挥重要作用,后一种动力将持续增强,“双速城镇化”将成为新常态。但动力转化的时间取决于传统的路径依赖的打破程度和速度。也就是说,推进以人为本的城镇化进程,或者说要打破规模城镇化的老路,没有大的制度变革,很难打破传统城镇化的“路径依赖”。 

    ■自“十三五”开始,适应城镇化动力机制转换的大趋势,重在加快推进规模城镇化向人口城镇化的转型与改革 

   产业发展推动的劳动力城镇化将呈现减速态势 

  未来10年,我国将由高速增长阶段进入到中速增长阶段。在这个阶段,随着产业结构的转型升级,以工业为主导的劳动力城镇化将随之减速;随着劳动力供给结构的变化,农村剩余劳动力向外转移步伐将减缓,但农民工在打工地就地市民化有可能加速。

   1.经济增长由高速向中速的转变导致产业发展推动的城镇化进入减速阶段 

  由于多方面的因素,从2012年开始,我国开始从两位数的高速增长进入7%-8%中速增长的历史拐点。未来我国经济增长由更多依赖要素投入转向更多依靠技术创新还需要较长时间;相关领域的改革即使可以到位,其改革成效具有一定的时滞性。种种因素表明,我国很难再保持10%以上的高增长,潜在增长率在下降。作为经济减速的必然结果,产业发展推动的城镇化进程将随之减缓。

   2.经济结构转型导致的产业发展推动的劳动力城镇化进入减速阶段 

  与增长速度放缓相适应,我国经济结构已经或正在发生转折性变化。转变长期以来形成的投资主导、工业为主、依靠外需的经济增长方式,转而更多依靠内需、服务业,尤其是发挥消费需求对经济增长的推动作用,成为经济结构转型升级的主要任务。

  根据研究,1978-2010年,我国第三产业就业比率对城镇化率的弹性为1.13,随着城镇化率的提高,第三产业就业比率以递增的速度在增加,城镇化率每提高1个百分点,第三产业就业人数增加663.84万人;但第二产业就业比率对城镇化率弹性较低,仅为0.34,随着城镇化率的提高,第二产业就业比率以递减的速度在增加。

  这表明依靠工业为主导的产业发展带动的劳动力城镇化在减速,而依靠生活性服务业和生产性服务业带动的劳动力城镇化在加速。但由于长期的工业主导战略,服务业发展严重滞后,长期徘徊在40%左右,服务业发展推动劳动力城镇化效应还未充分显现。

  2012年,消费占GDP的比重开始超过投资,虽然2013年有所反复,但大的变动趋势已经呈现;2013年,第三产业比重首次超过第二产业;我国的外贸出口增幅经常保持在20%以上,目前已经回落到5%-10%的增长区间。

  与经济结构的上述调整相适应,劳动力、土地等要素投入的增长速度也在减缓。从总体上看,一个与过去30多年大不相同的经济增长结构开始形成。与经济结构转型相适应,产业发展,尤其是工业和重化工业推动的城镇化将进入减速阶段,如何增强消费升级推动的人口城镇化成为重大课题。

   3.劳动力供求结构变化导致劳动力城镇化减速 

  伴随着经济减速和经济结构调整,农村剩余劳动力向外转移步伐或将减缓,而外出农民工市民化或可加速。目前农村劳动力向外流动正在进入均衡状态,一方面青年劳动力流向大中城市打工,另一方面年龄偏大的农民工开始回流农村从事第二、第三产业。劳动力供求关系的变化必将推动城镇放宽外来劳动力落户条件,扩大城镇基本公共服务覆盖面,以增强本地企业对劳动力的吸引力。

  例如,2012年重庆市通过户籍制度改革,明确提出农民工转户进城后,可享受与本地城镇居民一样的待遇,以此吸引农民工“回流”。可以预计,一方面劳动力向外转移及城镇化速度或将减缓,另一方面已经转移出来的农民工市民化速度有可能加快。

  消费升级推动的人口城镇化将进入加速阶段 

  进入到发展型新阶段,基本生存性需求减少,发展性消费需求全面提升。尤其表现为农村居民对教育、医疗、养老服务型消费需求以及耐用消费品需求快速增长。消费升级,尤其是农村居民追求生活质量推动的人口城镇化将进入加速阶段。

   1.消费升级推动的农民工市民化将进入加速阶段 

  从农村内部看,随着农村经济发展和农民生活质量提高,包括专业承包经营人员、私营企业主以及其他农村先富起来的人口为追求生活质量、消费升级以及更好的发展前景,逐渐向城镇尤其是县城迁移。

  从进城农业转移人口看,一部分农民工经过长期奋斗,逐步在城镇有稳定就业,也具有较高收入,有相当一部分人成为城市白领。他们虽然还是农村户籍,但生活方式和消费方式已经实现完全意义上的城镇化,他们实质上已经不再属于传统意义的农民工群体。户籍对他们来讲已经无足轻重。

  这些先富裕起来的“农民工”会把子女、父母等一部分直系亲属接到城镇与自己生活,实现了其家属的城镇化。他们也通过自己在城市的人脉关系把家乡的一部分劳动力介绍到城市就业(他们中相当一部分本身就是工程承包商,一般优先录用家乡的熟人)。在城镇先富裕起来的“农民工”成为加速人口城镇化的重要力量。

  在城市有稳定工作、居住条件和稳定收入(但总体收入不高),又有意愿在城镇留下来的一部分农民工群体,特别是随着城镇社会保障制度、住房制度、教育等基本公共服务范围的不断拓展,他们也会逐步把子女、父母接到身边,享受较好的城镇生活方式和消费方式,从而也带动了非劳动人口的城镇化进程。

  对于有相当一部分没有、短期也不可能拥有稳定的工作和居住条件,以及年龄偏大的农民工,他们会逐步选择在原籍中小城镇购房解决父母与子女的市民化。这实质上也是消费升级推动的人口城镇化的一种重要驱动路径。

  以上这三种情况,都表明传统“分离式”的城镇化向“合一式”的城镇化转型,其背后的动力来自收入水平提高所引致的消费水平、消费结构的升级。

   2.城乡基本公共服务制度并轨推动农民工市民化进入加速阶段 

  基本公共服务均等化,本质上是基本公共消费的均等化。长期以来,农民工长期享受不到城镇教育、医疗、养老、住房等基本公共服务产品,城市内部的基本公共消费存在巨大差距,由此阻滞了完全意义上的农民工市民化进程。

  2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,对农民工的社会福利保障制度建设做了较全面的规定,农民工及其家属实现人口城镇化的进程开始加速。特别是近5年,农民工社会保障制度逐步健全,城市住房保障制度把农民工纳入保障范围,农民工子女逐步享受与城市居民子女同样的义务教育,这一系列促进城镇内部的城市原住民与农业转移人口享有均等化的基本公共服务的政策措施,加快了农民工及其家属融入城市,实现市民化和消费者城镇化的进程。

   3.户籍制度改革加快将提速人口城镇化 

  2011年以来,国务院先后出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》、《国家新型城镇化规划(2014-2020)》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等政策文件与规划中,把加快户籍制度改革作为推进新型城镇化的重要举措,目的就是逐步取消城乡居民因户籍制度差别而导致的基本公共消费的巨大差距,保障城乡居民作为城镇消费主体的公平。户籍制度改将进一步增强消费升级推动的人口城镇化进程。

   4.新生代农民工追求生活方式与消费方式的城镇化意愿强烈 

  从近几年的情况看,1980年以后出生的“新生代农民工”大量进入城市劳动力市场,他们从小就生活在城市,尽管生活、工作条件普遍不佳,但已经适应了城市环境,他们是没有务农常识和经验的中国式农民,仅在户籍上保持了农民的身份。追求现代城镇生活方式和消费方式的新生代农民工,既不可能再回到农村务农,也不满足于劳动力城镇化,而是要追求实现完全意义上的市民化、作为城镇消费主体的城镇化。

   我国“双速驱动”的城镇化发展空间 

  我国城镇化进程超前还是滞后,是否超载,是学术界争论的一个问题。我们的总体判断是:“十三五”,在消费主导的经济转型的带动下,我国城镇化仍将处于快速发展阶段,城镇化面临转型升级的机遇与挑战。京津冀协同发展、长江经济带、“一带一路”的提出,为人口城镇化的转型升级提供了重要的历史机遇。

   1.我国城镇化滞后还是超前? 

  关于我国城镇化进程主要有两种判断:一种是“滞后论”,无论同其他国家比,还是同自身发展阶段比较,我国城镇化还处于“浅度”城镇化;一种是“超前论”:有学者认为“中国城镇化率被严重低估”,特别是近年来城镇化进程中问题越来越多,我国存在“过度城镇化”的讨论也逐渐增多。我们认为,综合比较,我国城镇化滞后,尤其是人口城镇化滞后是经济转型升级中面临的突出矛盾。

  (1)我国城镇化低于相同发展阶段国家的平均水平。2014年的名义城镇化率为54.8%,实际人口城镇化率为37%左右,低于与我国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。同时,尽管我国整体经济增长快于一些发展中国家,但同这些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长率相比,我国城镇人口年均增长率却相对较低。

  (2)我国城镇化滞后于工业化。2014年中国人均GDP达到7485美元,进入工业化中后期,但即使包括“半城镇化”的人口,中国的城镇化水平仍远低于工业化中后期应该具有的60%的均值,由此导致严重的内需不足和产能过剩;2013年,中国名义城镇化率与工业化率的比值仅为1.45,低于1.48的世界平均数;如果以人口城镇化率作为分子的话,二者的比值仅为0.97,与中国目前发展水平就更不匹配了。

  (3)城镇化的“雾霾”与规模城镇化。改革开放以来,城镇化在拉动经济快速增长中扮演着重要角色。问题在于,以往的城镇化与传统的经济发展方式直接相关,其规模城镇化的特点比较突出。这种城镇化模式在推动经济增长的同时也积累了资源浪费、环境破坏等突出问题。对此,有学者认为,我国目前的“大城市病”纯属人为,是由于规划失误、产业失误、管理失误造成的。

   2.城镇化仍处在较快发展区间 

  (1)城镇化正处于快速推进阶段。从国际经验看,城镇化率处于30%~70%的水平区间是城镇化快速发展的阶段。2014年我国的名义城镇化率为54.8%,正处于快速发展区间。未来5~10年,我国城镇化不仅有很大的发展空间,并将拥有较快的发展速度。

  (2)大部分省区市正处于城镇化快速推进阶段的“加速期”。从2013年全国31个省区市的名义城镇化率看,除上海(89.6%)、北京(86.3%)、天津(82.01%)等19个省区市名义城镇化率超过50%外,其他12个省市名义城镇化率大都在50%以下,处于城镇化快速推进阶段的“加速期”。而名义城镇化率超过50%的省区市,剔除外来人口等因素,实际的人口城镇化率大都在50%以下。因此,无论是名义城镇化率,还是实际人口城镇化率,我国大部分省区市都处于城镇化快速推进阶段的“加速期”。

  资料来源:根据《中国统计年鉴》(2014)计算 

  (3)人口城镇化的发展空间巨大。2014年,我国人口城镇化率只有37%。考虑2020年的发展前景,人口城镇化率的合理区间应不低于50%~55%。也就是说,2015~2020年这6年人口城镇化率的年均增长应为2.3个百分点左右,到2020年达到2011年世界人口城镇化率52%的平均水平。从现实情况看,只要以农民工市民化为重点的相关改革到位,到2020年达到50%以上的人口城镇化率是有条件、有可能的。

  (4)中小城市和小城镇发展空间巨大。2013年,全国中小城市及其影响和辐射的区域的经济总量达48.07万亿元人民币,占全国经济总量的84.6%;地方财政收入达47665.9亿元,占全国公共财政收入的36.91%;总人口达11.56亿,占全国总人口的85.4%,占全国经济总量的84.5%。但中小城市的城镇化率仅为35.1%,远低于全国平均水平。中小城市和小城镇生活成本低,有利于劳动力及其家属实现“离土不离乡”的就近城镇化。有学者指出,未来20年内,中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。

   3.区域协同发展将引领城镇化合理布局 

  (1)京津冀协同发展将破题区域城镇化的合理布局。2013年,北京、天津的城镇化率分别达到86.3%和82.01%,比河北分别高出38个百分点和34个百分点,并且三地在产业结构上也存在很大的不同。

  2014年中央经济工作会议提出,“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容”,“打破地区封锁和利益藩篱”,为京津冀城镇化优化布局指明了方向。2014年12月,京津冀三地机场签署协同发展协议,在推进京津冀机场、高铁、地铁等交通基础设施的有效衔接、一体化建设上迈出了重要一步。下一步,随着“京津冀协同发展总体规划”的出台,将全面破除三地协同发展的体制机制障碍,加快实现三地互补格局的形成。

  (2)长江经济带城镇化面临转型升级的新机遇。与沿海经济带城镇化水平相比,长江经济带城镇化进程滞后。2012年,沿海经济带的城镇化率已达到61.67%,而沿江经济带的城镇化率只有51.65%,比沿海经济带低了10个百分点。从上中下游比较来看,长江经济带9省2市城镇化水平差距大,城镇化率最高的上海市比最低的贵州高出52个百分点。

  同时,沿江各省市经济社会发展差距大,也迫切要求城镇化转型升级。2014年《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出,长江经济带将全面推进新型城镇化发展,培育发展长江中游城市群,促进渝蓉城市群一体化发展,推动黔中和滇中区域性城市群发展,优化沿江城镇化格局,科学引导沿江城市发展,强化城市群交通网络建设,创新城镇化发展体制机制,鼓励和支持城市群内的各大都市的产业结构向高端化迈进,使其尽快成为我国经济持续健康发展的支撑带。

   3.“一带一路”大战略将推动中西部城镇化发展 

  (1)中西部将成为引导1亿人就地城镇化的主要区域。据统计,2013年东、中、西部地区常住人口城镇化率分别为62.80%、48.49%、45.98%,最低的西藏仅为23.71%。从近些年的增长趋势看,中西部城镇化速度呈现加快趋势,东部地区增幅明显放缓。

  (2)“一带一路”将成为中西部地区城镇化的重要推动力。

  首先,“一带一路”将为中西部地区产业集聚提供机遇。中西部地区能源、资源丰富,为加快发展战略新兴产业、增强城镇化产业支撑提供了发展空间。

  第二,“一带一路”战略实施将加大对铁路、公路、港口等基础设施的投资力度,有利于改善中西部地区基础设施落后状况,提高城镇承载力。

  第三,“一带一路”战略为做优做强兰州、西安等西部中心城市提供发展机遇。未来一段时间,在中西部地区一些资源环境承载能力较强的区域,新的城市群将呈现加快发展趋势,经济增长和市场空间将由东向西、由南向北梯次拓展,中西部地区将成为我国城镇化进程的重要推动力量和重点区域。“十三五”中西部地区名义城镇化率有望保持年均1.2%~1.5%增长速度。

   我国城镇化“双速驱动”下的制度变革 

  宋立、迟福林等学者指出,未来5-10年,产业发展推动的劳动力城镇化将处于减速轨道,而消费升级推动的人口城镇化将进入加速状态。推动“双速城镇化”是未来一段时间我国城镇化发展战略的重要选择。把这一战略选择变成发展的现实,需要打破路径依赖,加快体制机制创新,为“双速驱动”的城镇化提供制度保障。

   1.破除传统路径依赖 

  制度经济学研究表明,在初始条件既定的前提下,制度变迁有“路径依赖”特点,制度演进会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开,并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。打破制度变迁的“路径依赖”:一要改变初始条件,创造或增强有利于新目标实现的发展条件;二是需要重大的制度变革。

  推进以人为本的城镇化进程,或者说要打破规模城镇化的老路,没有大的制度变革,很难打破传统城镇化的“路径依赖”。相关城镇化的制度改革远远超出了城镇化本身,事关我国整个经济发展方式的转变。从这个意义上说,人口城镇化既承载着我国未来10年发展的历史使命,又承载着我国转型改革的历史使命。

    2.破除劳动力城镇化制度阻力,推动产业发展导向的城镇化深度发展 

  尽管产业发展推动的劳动力城镇化呈现减速趋势,但仍是我国现阶段城镇化的主要形式,改革的方向是破除劳动力流动的制度障碍:一是在前期劳动力工业化的基础上,实现劳动力的完全市民化。这取决于消除劳动力向市民化转变面临的户籍、基本公共服务、土地等各种制度障碍,加快推动从劳动力城镇化向人口城镇化的转变。二是要推进经济结构的转型升级,把服务业作为未来产业结构调整的主要方向,创新服务业发展的体制机制,增强服务业对吸纳农业转移人口的能力。

   3.增强农业转移人口市民化制度动力,加快推动消费升级导向的城镇化进程 

  一是深化农村土地制度改革,从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权,让农民带着土地财产权进城;二是深化户籍制度改革,破除落户限制,降低落户成本,最终建立城乡统一的居住证制度,让传统户籍制度退出历史舞台;三是加快推进基本公共服务均等化,建立城乡统一的基本公共服务制度,缩小城乡基本公共消费的差距,增强农业转移人口的市民化能力;四是建立农业转移人口市民化的公共成本分担机制,形成政府、企业、个人、社会等多元合力;五是推进公共资源配置均等化,使中小城镇成为农业转移人口市民化的主要载体。

  (作者系中国(海南)改革发展研究院院长助理、博士、研究员)

来源:上海证券报 [关闭] [收藏] [打印]

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