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农民工等人员返乡创业的政策匹配

——改革传媒发行人、编辑总监王佳宁深度对话三位专家学者

  时间:2016-11-04

  编者按:支持农民工等人员返乡创业是党中央、国务院培育经济增长新动力、打造区域均衡发展新引擎的战略部署。2015年6月,国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》,提出了支持农民工等人员返乡创业的一系列政策举措。国家“十三五”规划纲要提出,要“促进农村富余劳动力转移就业和外出务工人员返乡创业”。2016年《政府工作报告》指出,要“发展中西部地区中小城市和小城镇,容纳更多的农民工就近就业创业”。在中央和地方政策的鼓励和支持下,农民工返乡创业取得了明显进展,与此同时,还面临着一些政策瓶颈。如何更好地为农民工等人员返乡创业提供支持,构建政策支持体系和长效机制,是现阶段要着力解决的重要难题。本期以“农民工等人员返乡创业的政策匹配”为主题,由改革传媒发行人、编辑总监王佳宁与武汉大学经济发展研究中心刘传江教授、中国财政科学研究院梁季研究员、中国(海南)改革发展研究院院长助理夏锋研究员分别就“农民工等人员返乡创业的现实机遇与挑战”、“农民工等人员返乡创业财税政策落地效应评估”、“农民工等人员返乡创业土地政策完善策略”展开深度对话,以飨读者。

  农民工等人员返乡创业的现实机遇与挑战

  王佳宁:党的十八届三中全会以来,在一系列改革政策推动下,城镇化与城乡一体化呈现出新趋势、新特征。以农民工为主体的农业转移人口,逐步从农村向城镇的“单向流动”为主,向城乡间“双向流动”转变,而且返乡人员规模在扩大、速度在加快。学术界关于回流的理论对于解释农民工等人员的回流具有一定的启发意义。

  刘传江:我同意主持人的观点。西方学者对回流性迁移人口类别和原因的研究,对考察我国近年来的农民工回流具有参考意义。我国是一个正处在城乡结构转型和经济结构转型过程中的幅员辽阔的发展中国家,区域发展的不平衡背景下出现了数以亿计的农民工迁移流动现象。该现象的主流是中西部欠发达地区向东部发达地区的迁移流动,但同时也存在一个反向的错位流动和回流。2008年金融危机以来,流向东部地区的农民工的回流现象与日俱增,按其回流动机可以区分为被动型回流、主动型回流和诱致型回流。从农民工市民化进程的三个环节来看,农民工返乡与农民工返乡创业的三个主要原因是农村退出不彻底、城市进入受阻、城市融合难。

  王佳宁:现阶段,农民工等人员返乡创业面临着多重机遇。金融危机对农民工等人员返乡创业产生了深远的影响。一方面,在金融危机的冲击下,农民工等人员被迫失业;另一方面,东部地区开始意识到原有产业结构的局限,着力产业结构转型升级,一些产业开始向中西部地区转移,这为农民工等人员返乡创业提供了契机。

  刘传江:金融危机深化和产业梯度转移改变了东部地区劳动力吸纳的拉力与中西部地区劳动力流出的推力,并使拉力-推力流动模式及其驱动力在相当程度上发生了区域反转,形成农民工大量被动型回流。东部地区经济高度依赖出口,经济危机下出口订单锐减,大量外向型劳动力密集型企业倒闭或转移,导致农民工失业;中西部地区借助用地和人力资源等比较优势纷纷承接东南沿海与国际产业转移,积极发展劳动密集型制造加工业,吸引大量农业富余人口就近就业。东部产业升级产生的农民工回流推力与中西部地区劳动力密集型产业聚集而形成的农民回流拉力,使农民工回流不可逆转。产业转移的顺利进行,需要大量的中小型生产加工企业及相关的服务业予以配套,由此形成农民工返乡创业的黄金时期。

  王佳宁:近年来,农民工等人员返乡创业开始受到学者们的关注,有学者据此认为我国出现了显著的逆城市化,尤其是新生代农民工的逆城市化。这种观点只看到了表面现象,实际上,农民工返乡创业是农民工市民化进程及其自身发展的转型。

  刘传江:主持人言之有理。您所讲的学者的观点实际上是对农民工流动现象“望文生义”式的误解:其一,绝大多数农民工进城务工经商但并没有完成城市化进程,因此,农民工的回流返乡就不存在所谓“逆城市化”的问题;其二,近年来的确有越来越多的农民工返乡,特别是有越来越多的新生代农民工返乡创业,但他们当中绝大多数人不是初次离乡前状态的简单回归,而是在外出务工期间经过市场经济和非农产业经营管理的“洗礼”后回乡返乡创业。农民工返乡回流从外面带回务工积蓄、技术、人脉、管理方法,最重要是带回了新的思想与理念,农民工精英中创业意识已生根发芽。农民工回流使资金、技术、信息、劳动力等生产要素形成时空上的高度聚集,天时、地利、人和使农民工正在成为第四次创业浪潮的主角。

  王佳宁:西部大开发和中部崛起战略的深入实施,对于推动农民工等人员返乡创业起到了重要的推动作用。与两大战略深入实施对应的是,一些重大项目在中西部落地,中西部获得了中央政府资金和相关优惠政策的支持,这使得农民工返乡创业有了更大的发展空间。

  刘传江:根据邓小平同志“两个大局”思想,为加快中西部地区发展,缩小中西部地区与东部沿海地区的差距,中央在1999年提出实施西部大开发战略,继而在2004年提出促进中部崛起战略。国家在项目与资金上向中西部倾斜,大量重点项目落地中西部地区。2000~2015年,西部大开发累计开工重点工程270项,投资总规模达到56077亿元。2015年,国家支持西部大开发重点项目就达30项,投资总规模为7686亿元。西部大开发战略与中部崛起战略的有力推进,中西部地区经济规模、经济增长速度、产业结构、基础设施、公共服务等都取得巨大提升,城市的人口吸纳与产业聚集能力显著增强,投资创业环境日益完善。自2011年起,中西部地区经济增速连续五年超过东部地区,东中西部差距逐步缩小,中西部地区正日益成为我国经济增长的新引擎。完整的工业体系、深厚的制造业基础、优越的政策条件、便捷的交通设施、宜人的城市环境、良好的资源禀赋、广袤的地理空间,加上我国“一带一路”建设与长江经济带建设两个国家级战略的促进,中西部地区将会为农民工返乡创业带来诸多机遇与广阔发展空间。在此背景下,相比于东部地区产业转移和产业转型带来的压力,越来越多的主动回流型农民工等人员返回中西部家乡,就近就地创业就业。

  王佳宁:党的十八大提出,要促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。“四化同步”战略的实施,为农民工等人员返乡创业提供了良好的机遇。除此之外,统筹城乡发展相关举措的推进,使农村获得了相较以往更多的要素资源,这有利于农民工等人员返乡创业。

  刘传江:“四化同步”和城乡统筹发展提升了中西部城镇的承载力,为新生代农民工回流和返乡创业提供了坚实硬环境支撑。工业化为城镇化提供动力,城镇化为工业化提供市场与条件。工业化吸纳农村富余劳动力,为农业现代化提供资金、技术与设备支持,农业现代化为工业化提供要素与市场。城镇化将先进生产方式与生活方式普及到农村,农业现代化为城镇化提供条件。信息化为工业化、城镇化、农业现代化提供技术支持,引领工业化、城镇化、农业现代化质量提升。产业提升、城市功能优化、农村产业化、城乡基础设施均等化与一体化、城乡二元结构差距缩小、城乡人口自由流动是“四化同步”和城乡协调发展的目标。通过“四化同步”和城乡统筹发展,中小城市和小城镇的生态环境、产业发展、公共服务、基础设施、管理能力、市场体制、吸纳就业、人口聚集与流动功能等将不断优化与增强,内陆地区城市和城镇的环境承载力、社会承载力、经济承载力将得到全面提升。中西部地区城镇承载力提升,将增加农村劳动力在非农部门的就业容量和就业质量,为农民工返乡创业提供有力支撑。

  王佳宁:2015年11月,国家发展改革委等十部门联合下发《关于结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作的通知》,提出以“农民工、大学生、退役士兵等外出务工人员较多的输出地为主,选择一些县级城市结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”。由此看来,新型城镇化战略的推进对于农民工等人员返乡创业而言也是一大利好。

  刘传江:新型城镇化与就近城镇化道路拓展了农民工市民化的渠道,增加了农民工就近安居乐业的机会。农民工市民化不仅是农民工在城镇聚集的过程,更是农民工克服各种障碍最终转变为市民,平等享受城镇居民各种公共服务与福利的过程。在我国户籍制度及其衍生的隐性户籍墙作用下,城乡劳动力转移呈现出特殊的“中国路径”,即第一阶段为农民向农民工的转变,第二阶段为农民工向市民的转变,目前第一阶段基本不存在障碍,但第二阶段仍困难重重。2015年我国城镇常住人口为7.7亿人,常住人口城镇化率为56.1%,而户籍人口城镇化率只有39.9%,大约1.5亿农业转移人口属于半市民化。新型城镇化是缩小城乡差距、推进城乡一体化的关键性手段。推进以人为本的新型城镇化将释放出巨大的内需潜力,城镇化将取代工业化成为推动经济增长的主要驱动力。就近城镇化指农业人口迁移到离家乡较近的城镇,迁入地多为地级市和县级城镇。就近城镇化立足于实现城市公共产品与公共服务的普惠共享,从根本上改变公共服务提供城乡“二元化”和区域“碎片化”格局,推进公共服务均等化。农村转移人口公共服务的均等化将彻底抛弃“集体性排他”、“屏蔽外来人口”的歧视性政策,有助于他们跳出城市社会“经济吸纳、社会排斥”的模式,使得流动人口摆脱工作、家庭、生活等诸多方面的边缘化处境。同时,异地迁移所产生的农村空心化、留守儿童、空巢老人等问题都随就近城镇化而得到解决。农民工返乡创业是农民工群体进城发展因体制等原因市民化进程受阻后另寻出路的发展转型升级。就近就地融入家乡城镇,成为中西部农民工实现市民化切实可行的新模式。

  王佳宁:2015年6月,《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》明确提出要“支持返乡创业集聚发展”,“形成各具特色的返乡人员创业联盟”,“支持返乡创业人员因地制宜围绕休闲农业、农产品深加工、乡村旅游、农村服务业等开展创业”。中央就深入推进“双创”工程而推出的一系列优惠政策,对农民工等人员返乡创业也起到了诱导作用。

  刘传江:大众创业、万众创新开辟了经济新常态下经济增长的新动力,吸引了越来越多的诱致型回流的农民工返乡创业。过去五年间,我国高校毕业生累计3515万余人,平均就业率为91.2%,年均有60余万毕业生显性失业,而因教育过度(劳动者受教育年限高于其工作学历要求)造成的隐性失业同样严重。经济新常态下的经济增速下滑与产业结构调整使农民工显性失业凸显。劳动力市场二元分割,农民工普遍难以获得与受教育水平匹配的工作,农民工隐性失业长期存在且无法化解。我国经济新常态下,如果继续以高投资来驱动经济增长,重复建设将加剧,经济增速将会进一步下滑。为激发社会活力,释放大众蕴藏的巨大创造力,国家提出了大众创新、万众创业,并从中央到地方都出台了吸引返乡创业的一系列优惠政策。优厚的农民工返乡创业政策,使农民工主动回流和诱致型回流明显,通过创业完成从受雇者向自雇和雇主转变。大众创新、万众创业背景下的农民工返乡创业,将助力我国经济未来维持高质、稳定增长。

  王佳宁:如您所言,“双创”、新型城镇化、“四化同步”等为农民工等人员返乡创业提供了重要机遇,但不容忽视的是,受诸多因素限制,农民工等人员返乡创业还面临不少挑战,而创业资金不足就是农民工等人员返乡创业面临的首要挑战。

  刘传江:主持人看得很准。农民工自身资本积累有限,创业初期资金往往紧张,通过正规金融机构获取创业担保贷款困难重重。据国家统计局农民工监测调查报告显示,农民工2015年人均月收入为3072元,人均月消费支出为1012元,人均月居住支出为475元,消费支出与居住支出占总收入的48.4%。而在外出农民工中,只有不足54%的农民工得到企业、雇主免费提供住宿或住宿补贴。返乡创业农民工自身及家庭资本积累有限,创业初期资金则更多依赖于外部资金,而通过社会关系网络从亲朋好友拆借筹集的资金较为有限,创业初期资金周转紧张常有发生。为落实大众创新、万众创业,各地区相继出台了创业担保贷款办法,但农民工通过正规金融机构获取创业担保贷款难度较大。一是创业贷款申请程序复杂且耗时长,创业担保贷款申请需要依次通过社区服务站、街道(乡镇)劳动保障服务所、区(县)人社部门、担保机构、经办银行层层审批,就算各环节都顺利,整个周期也需要30余天。二是创业担保贷款的诸多条件农民工难以满足,农民工申请创业担保贷款需要提交身份证、就业失业登记证、工商营业执照(经营许可证)、创业计划书(或资金使用与还款计划)、反担保材料,农业创业者另需提供市级以上认定的农业科技示范户、家庭农场、农民专业合作社等证书,在反担保时可以选择房屋抵押、物品质押、信用担保、企业担保与基金担保中任何一种方式,但每种方式农民工都难以实施。资金缺乏下的农民工返乡创业,往往选择小微型项目,项目特色不强,工艺与技术要求不高,企业抗风险能力弱、淘汰率高。

  王佳宁:从综合素质来看,返乡创业农民工等人员一般要高于农村留守人员,在城市务工期间接受到了一些新事物,但这不意味着其素质足以胜任其创业。事实上,返乡创业农民工等人员的素质和能力不高已成为其创业成效的重要影响因素之一。不仅如此,新创企业在招人和留人等方面也面临诸多困难。这些都是农民工等人员返乡创业面临的现实挑战。

  刘传江:农民工创业者先天不足致使创业后劲乏力。较高的文化程度有助于农民工更好地发现创业机会,并将在外务工或创业的经历转化为在返乡实现创业的人力资本。文化程度较高的农民工认识和接受新鲜事物的能力往往越强,创业成功概率相应也会较高。较低的受教育水平在创业起步阶段和企业发展阶段都会制约创业绩效,创业成功概率相应较低。据2015年农民工监测调查报告数据显示,农民工文化程度普遍不高,文化程度为初中及以下的农民工约占农民工总量的74.8%,绝大部分返乡创业农民工没有接受过专业技能教育与创业教育,人员管理、市场营销、战略管理、生产运作、成本管理、财务会计等往往所知甚少,拥有的技能与管理经验都源自日常工作学习所得。返乡创业农民工机会识别与把握能力欠缺、创造性整合资源能力不足、企业发展战略模糊,导致创业企业存活期短、成长性欠缺。招人难是近年来企业普遍的一种感受,技能强、素质好的农民工是一种稀缺资源,自身往往待价而沽,价高者得之,农民工返乡创业者往往请不到、请不起。农民工返乡创办的企业招人难,留人也难,员工流动性大。新招员工一旦将工艺与技术学会,往往就会选择离开,自起炉灶创办类似企业。

  王佳宁:虽然各级政府出台了一系列针对农民工等人员返乡创业的优惠政策,但在现实中,返乡创业农民工等人员依然遭遇到各种阻力,这表明,创业生态还有待进一步完善。创业环境不佳事实上增加了创业者的成本,削弱了其竞争力。

  刘传江:不够完善的创业生态环境,推高了企业生产附加成本,削弱了企业市场竞争力。地方政府热衷于“管”而疏于“理”,双重标准、暗箱操作时有发生。政府行政效率低下,使农民工创业有时无所适从。基于资金匮乏与企业涉农特性,农民工创办企业的经营场所多设在农村或城乡结合部,这些地区水、电、气、路、通信等基础设施与配套设施普遍滞后,物流配送不便、信息交流不畅、社会治安堪忧、员工流动不稳定,导致企业投资附加成本增加,创新发展能力不足,企业利润空间缩小,企业市场竞争力弱化。从发展态势看,在经济新常态和“双创”背景下,农民工返乡创业虽有不少困难,但正当其时。

  农民工等人员返乡创业财税政策落地效应评估

  王佳宁:支持农民工等人员返乡创业,有利于创造更多就地就近就业机会,加快输出地新型工业化、城镇化进程,全面汇入大众创业、万众创新热潮,加快培育经济社会发展新动力,催生民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定新动能。中央为支持农民工等人员返乡创业,出台了一系列税费优惠政策。

  梁季:就中央层面而言,农民工返乡创业可以享受定向减税和普遍性降费政策。具体包括如下方面:一是小型微利企业所得税优惠政策。根据《财政部、国家税务总局关于小型微利企业所得税优惠政策的通知》的规定,农民工等人员返乡创业,符合政策规定条件的,自2015年1月1日至2017年12月31日,对年应纳税所得额低于20万元(含20万元)的小型微利企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。二是增值税优惠政策。根据《国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点有关税收征收管理事项的公告》的规定:“增值税小规模纳税人销售货物、提供加工、修理修配劳务月销售额不超过3万元(按季纳税9万元),销售服务、无形资产月销售额不超过3万元(按季纳税9万元)的,自2016年5月1日起至2017年12月31日,可分别享受小微企业暂免征收增值税优惠政策”。三是收费优惠政策。根据《关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》的规定:“自2015年1月1日起至2017年12月31日,对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元(含3万元),以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元(含9万元)的缴纳义务人,免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费;自工商登记注册之日起3年内,对安排残疾人就业未达到规定比例、在职职工总数20人以下(含20人)的小微企业,免征残疾人就业保障金。”

  王佳宁:除税费优惠政策外,中央为支持农民工等人员返乡创业,还出台了相关财政支持性政策,集中体现于对符合相应条件的创业者给予的各类补贴和扶持等方面。

  梁季:确如主持人所言。对返乡农民工等人员创办的新型农业经营主体,符合农业补贴政策支持条件的,可按规定同等享受相应的政策支持。对农民工等人员返乡创办的企业,招用就业困难人员、毕业年度高校毕业生的,按规定给予社会保险补贴。对符合就业困难人员条件,从事灵活就业的,给予一定的社会保险补贴。对具备各项支农惠农资金、小微企业发展资金等其他扶持政策规定条件的,要及时纳入扶持范围,便捷申请程序,简化审批流程,建立健全政策受益人信息联网查验机制。经工商登记注册的网络商户从业人员,同等享受各项就业创业扶持政策;未经工商登记注册的网络商户从业人员,可认定为灵活就业人员,同等享受灵活就业人员扶持政策。

  王佳宁:现行支持农民工返乡就业的财税政策体系包括中央和地方两个层面。您刚才主要论述了中央层面的税费和财政优惠政策,事实上,各地亦根据本地实际情况因地制宜地出台了一些优惠政策。

  梁季:地方层面的优惠政策主要集中于减费、创业培训和财政补贴等方面,主要包括:一是创业补贴。如山东省对登记失业人员、返乡农民工创办企业吸纳登记失业人员并与其签订1年以上劳动合同的,可按实际创造就业岗位个数给予一次性岗位开发补贴。有条件的地方可对创业成功人员首次领取营业执照并正常经营1年以上的给予一次性创业补贴;安徽省各级财政部门建立农民工创业扶持专项补助资金。对农民工返乡创办服务型企业(除广告、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外),吸纳下岗失业人员或农村富余劳动力,并与其签订1年以上劳动合同的,按实际安置人数定额依次减免其当年缴纳的城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。二是免费培训。河南省对回乡创业农民工免费开展创业培训,依托现有机构成立回乡创业农民工指导(服务)中心,免费为创业农民工提供项目信息、开业指导、小额贷款、政策咨询等服务,提高其创业能力和经营管理水平。江苏省鼓励各类服务和培训机构为返乡创业者开展法律法规、经营管理、科学技术等方面的知识和技能的培训,提高农民的创业能力和经营管理水平。各地根据情况对返乡创业者参加创业培训给予补贴。

  王佳宁:财政投入和相关税收优惠政策的实施,减轻了农民工等人员返乡创业的负担,减少了其创业成本,对农民工等人员返乡创业起到了推动作用。利用财政资金对返乡创业人员的培训,更是提升了创业人员的素质。

  梁季:财税支持政策对农民工等人员返乡创业起到了积极的促进作用。据统计,2015年全国返乡创业农民工人数达到242万,共创办26.07万家小微企业。截至2015年底,创业的农民工累计注册个体工商户2505万个、农产品加工企业40多万家、休闲农业经营主体180万家、农民合作社147.9万家。其中,70%由返乡农民工创办。截至2015年底,农民工返乡创业人数累计已超过450万,约占农民工总数的2%,大学毕业生返乡创业比例从几年前的0.5%增至1%。据统计,2015年农业部利用中央财政资金,补助5200个农民合作社兴办农产品初加工;推动农村发展3.1万家电商;2015年共培训返乡创业农村实用人才1.83万名,职业技能培训鉴定近40万人次,培育新型职业农民100万人,培训农场主4000人次,培训5000人次农民网上创业人员,在10个省22个县开展信息进村入户试点工作。2016年计划培养2000名农民创业创新辅导师,培育1万名农民创业创新带头人,对1.3万现代青年农场主开展精准培育,对1.77万名农村实用人才带头人进行示范培训。

  王佳宁:尽管财税支持政策对农民工等人员返乡创业发挥了积极的作用,但也应看到,财税支持政策在落地过程中,也遭遇到一些现实瓶颈制约,这些制约因素在一定程度上弱化了财税政策对农民工等人员返乡创业的助推效应。

  梁季:确实如此。我认为,主要有两大瓶颈制约:一是财政收入吃紧与税收优惠政策落实之间的矛盾。尽管中央和各地出台了支持农民工等人员返乡创业的税费优惠政策,但由于农民工等人员返乡创业地多为欠发达地区,创建的企业也多落户于县乡。中国县乡经济本不发达,税源乏善可陈,财政收支紧张。再加之目前经济处于下行态势,政府财政收入有限。在这种情况下,落实中央对农民工等人员返乡创业政策和增加财政收入之间产生矛盾,现实中便会出现为完成财政收入任务而延缓或放松税收优惠政策落实的情况,以及“中央有政策、企业没享受”的问题。二是财政资金所提供的服务内容与创业农民工真正需求之间不匹配。中央以及地方各级政府每年投入“三农”的资金规模巨大,且有相当一部分用于农民工技能培训、就业培训以及公共信息服务平台的建设,但农民工等人员返乡创业长期存在的“五缺五难”(缺乏资金,贷款难;缺乏经验和技术,项目选择难;缺乏人才,招工难;缺乏土地,扩张难;缺乏公共服务,办事难)问题仍没有得到根本性的转变。尽管这些问题由多种因素导致,但政府服务的“供给”与返乡农民工的就业“需求”不匹配是其重要原因之一。政府公共服务多由相关职能部门直接提供,受人员和信息获取的限制,政府无法像“市场”那样提供“以用户为导向”的服务,以致财政政策效益有限。

  王佳宁:破除农民工等人员返乡创业财税政策遭遇的瓶颈具有重要的现实价值,可以从加大农民工等人员返乡创业规费减免力度、采用政府购买服务等方式改善财政对农民工等人员返乡创业的投入两方面入手。

  梁季:我同意主持人的观点。减税不如减费。目前,针对较大的税种,如增值税、企业所得税,中央政府已经出台系列针对小微企业的政策,农民工等人员返乡创业也相应受惠,因此再出台新政的空间有限,落实效果也未必能尽如人意。更为重要的是,由于农民工等人员返乡创业的企业多为初设,近几年盈利能力有限,税收优惠幅度或者与其营业收入相关,或者与其盈利能力有关。因此在企业初设期,即使落实税收优惠政策,农民工等人员受惠幅度也有限。与税收不同的是,相当一部分规费政策调整权在地方省级政府,地方政府调控的空间大,且规费项目名目繁多,如果对农民工等人员返乡创业给予规费减免,受惠面和受惠幅度更大。更为重要的是,每项规费的背后往往都对应一些行政审批事项,规费减免会附带行政审批事项的精简,这对于农民工等人员返乡创业可起到实质性的推进作用。另外,可考虑多采用政府和社会资本合作、政府购买服务等方式改善财政对农民工等人员返乡创业的投入。尽管无论采取何种形式都需要财政投入,但形式不同,效果差异会较大。如果政府直接提供服务,限于相关职能部门人员和精力限制,其所提供的服务可能并非农民工所需。而采用政府和社会资本合作或政府购买服务,其实质是让市场主体参与服务提供,往往市场主体对市场需求比较了解,且附带其自身利益或资金的投入,从而使得政府资金(服务)和民间资金(服务)捆绑在一起,民间主体为实现自身利益而提供了政府公共服务。由农民工等返乡创业人员自行在市场上选择服务主体(如发放培训券),用脚投票,其服务质量会更高。财税支持农民工等人员返乡创业涉及方方面面,但根本在于创新扶持机制,使服务为农民工等返乡创业人员真正所需,建立支持农民工等人员返乡创业的长效机制。

  农民工等人员返乡创业土地政策完善策略

  王佳宁:2015年6月,国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》,并提出了三年行动计划纲要。各省(区、市)也针对农民工等人员返乡创业出台了一系列优惠政策,形成了比较完整的支持农民工等人员返乡创业的政策体系。其中,中央和地方创新农村土地政策,为农民工等人员返乡创业提供了重要激励机制。同时,从各地实践看,也对深化农村土地制度改革提出了迫切要求。

  夏锋:农民工等人员返乡创业是“大众创业、万众创新”的重要组成部分,对推动我国经济转型升级、区域经济协调发展及新型城镇化建设具有重要作用。土地既是农民工等人员返乡创业的重要载体,也是农民工及其家庭的重要生活保障,土地政策尤其是农村土地政策对农民工等人员返乡创业具有重要影响。

  王佳宁:支持农民工等人员返乡创业的土地政策可以分为直接土地支持政策和间接土地支持政策两个方面。直接土地支持政策主要包括租金补贴、保证合理用地空间等方面,而间接土地支持政策则包括稳定农民土地产权预期、明确土地财产性权利等方面。

  夏锋:我同意主持人的观点。直接土地支持政策主要通过一系列创新创业活动的优惠政策提高农民工等人员返乡创业的积极性。从租金补贴来看,租金补贴可在一定程度上降低农民工等人员返乡创业成本,提升创业积极性。目前,几乎所有省份出台的《关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》中均提出“对符合条件农民工创业所租用的土地给予一定的租金补贴”。从保证合理用地空间来看,保证用地空间可稳定农民工等人员返乡创业用地预期,对其创业行为具有一定的激励作用。如《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》中提出“适当放宽返乡创业园用电用水用地标准,吸引更多返乡人员入园创业”;各地方具体实施意见中也提出“支持农民工返乡创业园土地利用总体规划适度调整,保障合理用地空间”。

  王佳宁:党的十八届三中全会以来,农村土地制度改革明显加快,这对提升农民工等人员返乡创业的意愿与能力、激励农业富余劳动力就地就近创业就业、提高农业生产率发挥了重要作用。

  夏锋:农村土地制度改革可以视为间接土地支持政策。这就包括:一是稳定农民土地产权预期,增强返乡创业意愿。如党的十八届三中全会提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”;2014年,为保证农民土地权益,推动我国农村土地适度规模化经营,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出“稳定农户承包权,放活土地经营权”的基本原则;2014年中央“一号文件”提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”,2015年、2016年中央“一号文件”进一步提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。二是明确土地财产性权利,提高回乡创业能力。资金是农民工等人员返乡创业的基本要素。党的十八届三中全会以来,围绕提高农民土地财产性收入出台了一系列政策,为盘活农村土地资源、增加农民财产性收入发挥了重要作用。此外,在地方鼓励农民工等人员返乡创业的实施意见中,大多提出积极稳妥开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权等新兴抵(质)押担保业务。

  王佳宁:支持农民工等人员返乡创业的土地政策产生了明显的正面效应,增强了农民工等人员的返乡创业意愿。随着中央对农民土地承包权长期稳定等政策的不断强化,农民工对返乡创业的意愿及热情不断提高。

  夏锋:我同意主持人的判断。土地承包权的长期稳定,明显增强了返乡创业意愿。不仅如此,农村土地确权推动农民财产性收入较快增长。随着农村土地确权工作的逐步推进,附着在承包权之上的一系列财产性收入也逐渐增加。统计数据显示,2013~2015年,我国农村居民人均财产净收入由194.7元增加至251.5元,年均增长13.7%,超过其可支配收入3.6个百分点。此外,农村土地流转加快与农业适度规模化经营、“两权”抵押融资等政策的实施对农民工等人员返乡创业也发挥了重要推动作用。

  王佳宁:实现城乡居民基本权益平等化是农民工等返乡人员创业的基本前提条件。从现实情况看,农村居民土地和房产等财产权不能落实,作为农民最重要的生产资料和消费资料仍不能较为充分地实现商品化、市场化,是制约农民工等返乡人员创业的制度障碍。

  夏锋:主持人看得很准。我认为,农民工等人员返乡创业的土地政策面临三大瓶颈,具体表现在:一是农民工等人员返乡创业缺少财产权及实现手段。不动产是农户最大的财产和变现的主要来源,也是返乡创业的最大资本。在现行的农村宅基地使用权制度下,农民难以通过宅基地及住房流转得到产权增值收益。尽管《物权法》已将宅基地使用权界定为用益物权,但仅具有占用、使用权能,收益和处分权能尚不完整。因此,尽管农村居民拥有的住房用地及住房面积超过城市居民,但城乡住房的市场价值差异较大。二是农民工等人员返乡创业缺少抵押权及资本化方式。虽然目前农村“两权”抵押贷款已经开始试点,但抵押担保机制尚不完善、土地确权仍在推进,土地价格评估机制不健全等问题,使得农民家庭所拥有的资产是一种僵化的资产,不能完全通过市场进行交易,不能完全作为抵押物获得贷款,不能完全作为资本流动,不能完全像市民资产一样发挥资本功能,农民拥有的资产量与其能够获得的资本收益是不对称的。三是农民工等人员返乡创业缺少土地等生产要素平等交换的权利。现阶段城乡要素配置“剪刀差”,很大程度上是由于城乡土地资源要素交换不平等造成的。近年来,尽管征地的补偿标准在逐年提高,但仍大大低于土地市场价格,土地净收益流入城市和工业,每年以万亿计,直接用于农业和农村经济发展的占比较低。在城乡二元要素配置制度下,农民难以获得土地要素增值收益。不合理的土地增值收入分配结构导致的结果之一是农民工等人员返乡后,不能完全享受城镇化红利,难以获得创业的原始资本积累。

  王佳宁:破除农民工等人员返乡创业的土地政策瓶颈,需要深化农村土地制度改革,承认和保护农民对农村土地的财产权,实现以土地权益为重点的城乡居民基本权益平等化,推进农村土地等生产要素和住房等生活要素的商品化、市场化进程。

  夏锋:深化农村土地制度改革支持农民工等人员返乡创业,首要的是从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权,稳定农民工等人员返乡创业预期。无论是返乡创业,还是向城镇转移,农民土地都应成为实实在在、不折不扣的财产,以稳定农民预期。其首要任务在于从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴,满足现实中农民对有效利用土地的强烈诉求。建议总结地方经验,修改《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律中关于限制农村耕地、自留地、自留山等集体所有土地使用权不得抵押的条文,将农村土地使用权列为可抵押的财产权,赋予农民土地财产权平等的权利,从法律上对农村承包经营权抵押融资提供保障。

  王佳宁:支持农民工等人员返乡创业,应逐步推进城乡土地市场接轨,发挥市场在土地资源配置中的决定性作用,使返乡创业人员获取合理的土地增值收益,如此可使返乡创业人员获得更多的创业资金。

  夏锋:具体来讲,要做好两方面的工作:一是重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局,实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面;活跃土地二级市场,促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。二是建立以用途管制为唯一的市场准入制度。打破目前因城市和农村的边界区割对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策,除圈外土地可以用于非公益的非农建设外,圈内农民集体所有土地在符合用途管制的前提下,也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有,新增建设用地用于非农经济建设的,除为了公共利益目的征用外,可以保留集体所有。对于建成区内的现有集体所有土地,可以采取“保权分利”或“转权保利”方式,保障农民的土地财产权益。

  王佳宁:“两权”抵押融资可作为解决农民工返乡创业融资难的突破口。据有关机构测算,农村土地经营权确权市场空间可达280亿元,加上农村宅基地和农地使用权的确权,市场空间有望达到千亿元。如果再考虑到农村土地确权之后的农村金融、农资服务等,土地流转后市场规模将高达数千亿元。

  夏锋:确实如此。可通过完善农村“两权”抵押机制,解决农民工等人员返乡创业的融资难题。为此,一是明确土地承包经营权抵押的客体是经营权。农民承包土地抵押给金融机构或其他债权人,不影响农民和集体承包、发包关系。农民到期不能偿还抵押债务,债权人不能取得承包方的当然地位,只能以土地经营获得的农产品收入或流转地租收入优先受偿。二是放宽农民住房流转的限制条件。对农民住房流转的一系列限制不仅影响了农民工等人员返乡创业的资本积累速度,而且不利于当前“去库存”的经济大局。因此,应尽快放宽限制条件,允许农房抵押、担保、转让,并允许因房地不可分离、随房屋流转而产生的宅基地使用权流转。农村集体经济组织作为宅基地的所有者,可向购买农房从而购买了宅基地使用权的人收取一定的集体土地使用权有偿使用费。三是完善“两权”抵押担保机制。一要建立“两权”抵押价值评估机制。在土地承包经营权及农村住房所有权确权登记的基础上,尽快出台“两权”价值评估指导意见,进一步明确“两权”评估标准。二要建立“两权”抵押风险预防机制。如建立地方政府担保基金及民间互保基金、积极发展农业保险等,降低银行风险及社会风险。三要建立资金发放及资金用途约束机制,避免因资金发放渠道不畅及资金用途混乱等问题。四是建立统一的“两权”抵押交易市场。进一步规范目前关于“两权”抵押的分散型交易,维护市场各方主体利益,以市、县为单位建立统一的“两权”抵押交易市场。如可以县为单位建立“两权”交易中心,一些乡镇和较大行政村可以独立设交易所,为农民就近、就地实现土地承包经营权及住房财产权抵押提供信息共享、规范操作、资产评估、处置变现的市场平台,促进农村“两权”抵押的有效运作和价值实现。五是支持金融机构参与“两权”抵押。地方政府应出台相应配套政策,给予金融机构承办土地承包经营权抵押的税费减免、担保支持、评估费用补贴等方面的扶持;有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法,建立配套的抵押资产处置机制,确保银行贷款能够“收得回”;积极支持保险机构发展“两权”抵押贷款保险业务,进一步完善“两权”抵押风险防范体系。

  王佳宁:完善土地政策以支持农民工等人员返乡创业,应引导农村土地经营权有序流转,使返乡创业人员成为农业产业化、规模化经营的主体。为此,要引导培育适度规模经营主体,鼓励创新土地流转形式,完善土地流转服务市场。

  夏锋:就引导培育适度规模经营主体而言,应支持有资金、懂技术、会经营的返乡创业人员承包农户流转的土地,鼓励龙头企业以租赁方式流转农户承包地,以企业法人资格领办创办合作社,与农民结成利益共同体,增加土地流转产出效益。打破抵押房产及土地使用权只能在村集体内部流转的限制,鼓励有能力、懂技术的返乡农民工依照市场价值取得土地使用权及房屋产权,实现适度规模化经营。就鼓励创新土地流转形式而言,应鼓励和支持返乡创业人员根据自身需要采取多种方式实现土地流转。如通过转包实现农村内部生产要素的优化配置,通过出租增加返乡创业人员的非农业收入,通过转让促进土地流转集中,通过互换解决土地碎片化问题,通过入股延长土地收益链,提高农业生产的专业化和现代化通过抵押解决创业人员资金紧张等。就完善土地流转服务市场而言,土地流转服务平台是农村土地流转的“加速器”、“催化剂”。地方政府应着力提供多层次的土地流转服务,尽快研究制定流转市场运行规范,引导土地流转双方签订规范的书面流转合同,保护流转双方的权益;搭建土地流转信息平台,建立健全农村土地承包经营权档案和流转管理电子信息系统。与此同时,必须坚守18亿亩耕地红线。要构建农地流转“非粮化”的监管和检查机制。在粮食主产区农地流转价格上涨过快的地区,对转入土地种植粮食作物的农户进行农地流转租金补贴。探索多种农地流转模式既能够增加粮食产量,又能保障粮食安全。

  (责任编辑、策划执行:罗重谱)

来源:全面深化改革对话 2016 年第 8 期 [关闭] [收藏] [打印]

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