许耀桐:机构改革是国家治理的主轴——新一轮机构改革彰显的十个“新”

  时间:2018-03-27

     在党的十九大报告中,提出深化机构和行政体制改革,统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责的任务。接着,十九届三中全会又审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。综观党的十九大报告以及关于深化党和国家机构改革的决定、方案,和以往历次机构改革相比,新一轮机构改革彰显了十个 

    第一、新格局。 

    中国特色社会主义进入新时代。新一轮机构改革提出,推动党和国家事业发展,必须适应新时代发展要求。中国共产党领导是新时代中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。深化机构改革,要着眼于健全加强党的全面领导的制度,优化党的组织机构,建立健全党对重大工作的领导体制机制,更好发挥党的职能部门作用,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,优化部门职责。新一轮机构改革,通过整合职责相近机构,归类归口统一管理,提高了党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,出现了崭新的格局。 

    第二、新导向。 

    新一轮机构改革提出,深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。把机构改革与国家治理紧密地联系起来,强调要在国家治理的视野下总体考量机构改革问题,这就使机构改革有了明确的新导向。以往的改革,或以大幅裁减冗杂的机构和人员、或以适应市场经济的发展、或以转变政府职能和实行大部门制为导向,这些当然都是正确的,但是,现在把国家治理作为机构改革的导向,毫无疑义更加突出了机构改革的重要性,从而确立了机构改革是国家治理的主轴,是治国理政的重要保障。治国理政之大小事,无不通过机构和职能进行。只有通过机构改革,才能更好地全面提高国家治理能力和治理水平,达到党和国家机构优化协同高效,实现转职能、转方式、转作风,提高效率效能。 

    第三、新目标。 

    新一轮机构改革提出,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。虽然以往已经明确了机构改革的核心在于职能,要抓住职能转变这个关键。但对于职能,还一定要着眼于系统性和整体性,因而有必要进一步提出完善和规范职能体系这样的新目标。从中国特色社会主义制度来讲,最重要的也莫过于党和国家机构职能体系。如果党和国家机构职能体系不科学、不合理,其他的就会受到影响、制约。机构改革,首先必须弄清楚职能体系问题。如果连什么样的职能体系都没搞清楚,就难以进行正确、有效的机构改革。 

    第四、新体系。 

    新一轮机构改革既然着眼于职能体系,那么它提出了怎样的一种新体系呢?这就是要形成四大新体系:一是总揽全局、协调各方的党的领导体系;二是职责明确、依法行政的政府治理体系;三是中国特色、世界一流的武装力量体系;四是联系广泛、服务群众的群团工作体系。概要地说就是:党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。新一轮机构改革就应在这样的四大新体系要求下进行改革,也要服务于构建四大新体系。 

    第五、新任务。 

    新一轮机构改革提出,统筹党政军群机构改革。因应着建立新四大职能体系的根本要求,必然提出新一轮机构改革的新任务,这就是进行党政军群四大机构的系统改革。进行党政军群机构改革,这是对此次机构改革的总体性概括,它已经大大地超出了以往机构改革的范围。历次机构改革基本限于政府部门的改革,而此次则涵盖到所有的机构。在统筹党政军群四大机构系统改革的总任务中,包含着三个重点任务:一要加强党的集中统一领导;二要实现机构职能优化协同高效;三要统筹设置相关机构和配置相近职能。 

    第六、新整合。 

    新一轮机构改革提出,科学设置机构、合理配置职能解决机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题,这就要求必须把相同职责的机构坚决地整合起来。从此次的国务院机构改革方案来看,以新组建的自然资源部为例,它将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责完全地整合了。这么众多职责的新整合,根治了多头管理、群龙治水的弊端。 

    第七、新模式。 

    新一轮机构改革提出,统筹设置党政机构。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益。例如在一些地方,党委的办公室和政府的办公室就可以合在一起。这样的机构合并设立或合署办公的结果,出现了党政关系的新模式,这就是党政机构既有分开的,也有合并的,形成了有分有合、又分又合的党政分合模式。党政分合模式,有利于完善党政机构布局,理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。通过建立国家监察委员会作为最高监察机关,新模式的党政机构设置也充分体现了决策权、执行权、监督权三权之间的分工、协调和制约的密切、有效的关系。 

    第八、新规范。 

    新一轮机构改革提出五个法定化的规范化要求,要加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。通过这五个法定化的新规范,就可以实现:一是完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设,研究制定机构编制法,增强三定规定严肃性和权威性。全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同三定规定有机衔接,规范和约束履职行为。二是强化机构编制管理刚性约束。强化党对机构编制工作的集中统一领导,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。严格控制编外聘用人员。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度,让权力在阳光下运行,严肃追责问责。 

    第九、新路径。 

    新一轮机构改革提出,赋予省级及以下机构更多自主权。这就是要发挥地方层级机构改革的积极性。过去的机构改革,往往集中于中央,到地方就有点松弛了。新一轮机构改革要求统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。与中央和国家机关机构改革同步,所有地方机构改革任务在20193月底前基本完成。在中央政令畅通的前提下,抓住地方合理设置和配置各层级机构及其职能的问题,增强地方治理能力,加强基层政权建设,构建简约高效的基层管理体制。要把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方,允许地方因地制宜设置机构和配置职能。明确规定,上级机关要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。这就形成了机构改革的新路径。 

    第十、新统领。 

    新一轮机构改革提出,以加强党的全面领导为统领。要完善坚持党的全面领导的制度,加强党对各领域各方面工作领导,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。这是深化党和国家机构改革的根本保证。当然,通过机构改革加强党的全面领导,不等于今后党的机构要去包办和代替一切。党既要坚持和加强对其他机构工作的强有力领导,同时,也要保证其他机构积极主动地、独立负责地、协调一致地开展工作。 

                                     (作者为国家行政学院一级教授、博士生导师) 

  载《北京日报》20180326 

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