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许耀桐:政治改革既要渐进稳妥,更要积极突破

作者:采访/郑子蒙,蒋保信  时间:2012-12-10

  12月7日,习近平视察深圳,让人们对政治体制改革充满了希望。然而,如何落实政治体改革呢?如何"把权力关进笼子"?如何有效地反腐?如何渐进有序地实现自由、民主?习近平新政会提幸福中国的概念吗?带着这些疑问,为此专访了国家行政学院科研部主任,教授,博士生导师许耀桐先生。以下是文字实录。

  

  一、舆论当放开,理论探讨无禁区

  郑子蒙:最近转发了许老师的《中国共产党领导人产生方式》一文,这篇文章非常受关注。在您看来,这是民众对政治八卦的热忱还是政治参与意识的觉醒?

  许耀桐:首先感谢你好转载了我这篇文章,它赢得了网友这么多点击量,我也非常高兴,这是一个好事。我认为,更多的是出于政治关心和政治参与的热情。中国共产党是我们国家的执政党,掌握着政权,所以它的领导人的产生方式非常重要。我为什么会写这篇文章?就是希望我们国家领导人的产生方式应该是科学的、有序的、符合民主的,使我们走向政治现代化的轨道。中国要走向民主化,领导人一定要有明确的任期和届期的规定,一定要逐步地民主选举,先从党内民主搞起。当然,党内民主也不能一蹴而就,基层党组织可以实行直接选举,县以上的各级党委则实行间接选举。

  郑子蒙:有人说十八大之后对舆论的管控可能会在尺度上会有一个不算太长的蜜月期,不知道您怎么看?

  许耀桐:这次十八大报告是非常强调民主的,又再次重申了"人民民主是始终高扬的光辉旗帜",重申了"人民民主是社会主义的生命"。关于民主,还谈了要"三个更加",即"更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主"。从十八大所秉持的观点和立场看,我对舆论的开放有十分乐观的态度。

  郑子蒙:您在文章中说"要在民主的广度、深度、质度上下功夫。"

  许耀桐:对,有这么"三个度"。民主就包含新闻舆论,它是要公开、开放的,跟过去相比,我认为未来会比较宽松。但是我们网络需要管理,比如传播淫秽东西,传播谣言,传播流言蜚语,这个在其他国家也要管的,我们也应该这样。还有就是煽动政治暴力、鼓吹造反,这个也不能容许。至于其他方面,如探讨国家、社会的发展方向、探讨如何更好的深化改革,这个干吗要拦着呢?这样的言论虽然是政治性的,但它是可以商讨的。我们党提出探索无禁区,宣传有纪律。党的宣传当然要有纪律,作为一个党的干部、从事干部培训的教师,当然要有纪律,讲台上讲课不能随便违纪。但是,在进行理论探讨时则应该是无禁区的。理论探讨具有学术性,只要坚持摆事实、讲道理,就是允许的。按照十八大"三个更加民主"的基调,我是十分乐观的。除了刚才说的那些东西我们要管控之外,我认为政治性的东西应该让大家议论,只要有根有据,言之有理,就不应该被压制。

  郑子蒙:审查上也应该放松。

  许耀桐:对,这个我还是比较有信心的。像共识网就发表了很多尺度比较大的文章,而且影响也挺好的,至少能够引起我们的思考。毛泽东就讲过,不能只培育鲜花,即使长一些杂草也不要紧,至少能够起到互补作用,杂草或者是不太好的东西,大家看了也都会认识的、有判断能力的。

  二、党政分合:该分的坚决分,该合的坚决合

  郑子蒙:您觉得十八大之后,党内民主是会在基层党组织建设方面,还是会在其他哪些方面有更大的突破呢?

  许耀桐:这次报告关于党的建设部分还是很有新意的,首先是强调推进党代会常任制和党代表任期制。换句话说,一个党代会,时间有五年,例如十八大,不是说就是开幕一下,开完了以后等于十八大就没有了。实际上,十八大要等到十九大开幕了它才算闭幕。因此,至少每年还要开一次党代表会议,这才算党代会常任制。现在,十八大的代表开完就走了,没他的事了,这样,党代表的责任就简单多了。不管怎样,至少不能说十八大只开一次,还应该有五年期间的十八大各次代表会议,比如第一次代表会议、第二年代表会议,五年当中每年开一次的话,至少要有五次。也就是说,包括这次选的2270位党代表今后还得要开几次年会。现在,中央意识到这一点了,要先从基层做起,十八大报告已经指出,"试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点"。

  郑子蒙:各个地方的党代会要组织各个地方的党代表开会。

  许耀桐:是这样的。这里有一个问题,每年至少要开年会,特殊的话还要多开党代表会议,这就要求代表应该少一点,如果是现在的两千多人,开起会来就比较麻烦了,开一次可以,如果年年都开的话,成本很高。少了,还可以搞专职化,就是专职做党代表工作,效率和效果会更好。

  郑子蒙:之前有学者讨论人大代表专职化,党代表的专职化会是先行进行还是二者同时推进?

  许耀桐:有些地方已经在搞了,先是人大代表设有工作室。如广东的顺德,人大代表就有工作室,现在党代表也搞工作室。有工作室,就说明既然是这个地方选民选人家出来当了人大代表的,当了党代表的,人家就要联系这个选区的选民,联系党员。既然他作为人大代表、党代表,要联系选区的选民和党员群众,所以,他当然就要有一个工作室。虽然可能他现在还有别的职业,但是他至少可以利用业余时间到这个工作室来坐班,好让选民、党员群众找它反映问题,这就是一个探索的起步。这次十八大报告里就讲到,要有人大代表联系群众的制度,要增强代表、人大机构和选民的联系机制,这是民主化的表现。

  与人大的民主比起来,党内民主更要走在前面。所以,我呼吁,作为党代表,先别说专业化,至少一个礼拜要给他一天、一个月给他三、五天专门做党代表应该做的工作。各级党代会的代表,既然是五年的任期制,就一定要给他一个工作时间、工作的条件,包括配一定的工作室,这都是必须的,否则怎么发展党内民主?

  另外这次十八大报告还提出了"完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度,推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法。"一些基层党员可以旁听党的会议,我们的党委会议应该是开放的。

  郑子蒙:在哪个层级上旁听?

  许耀桐:讲的首先是基层,比如县,县里开党委会议,党员就可以去旁听。西方国家的议会都是开放的,我们现在有些地方的人大和政府的会议也开放了,甚至有了网络直播。西方的议会,要旁听的你去了,领了票就可以进去;不旁听的,在电视上也可以看现场直播。我们现在还提出党代表能够列席同级的党委会,党代会要搞代表提案制,这些都是新规定、新举措。

  郑子蒙:您谈过,在顺德采取了党政部门合署办公的形式。

  许耀桐:那是另外一回事,指的是机构改革。我们现在要搞机构改革,实行大部门体制,有些党和政的职能差不多的,这是可以合起来的。有的人说这不是"党政合一"吗?所谓"党政合一"、"党政分开"已经议论、吵架好多年了,也没结果。我现在给了一个新方案,叫"该分的分、该合的合",我主张"党政分合",即有分有合。有些没办法分开的,你就把它合了;有些确实要分开的,并不是说所有的都要合。我这个思路还是有新意的,所以叫"党政分合"。我认真研究了邓小平的"党政分开"思想,他其实并不主张党政完全的分开,党要掌握领导权,这就是说"党政分开"是有前提的。所以,我就悟出一个道理,开出一个新的方案,叫"党政分合",有分有合,该分的分,坚决的分,该合的合,坚决的合,这还是比较可行的。当然,我们要具体研究,哪些需要分的,哪些需要合的,把它搞清楚,现在还没有很具体地研究。这个就要在进入深化改革时再作具体研究,但首先在理论上要这样提出来,这是最重要的。

  郑子蒙:上世纪90年代初,地方上有一阶段党委书记和人大代表主任是分开的,现在是两个兼职,这在以后有没有可能再分开?

  许耀桐:在西方议会制国家,议会议员要占多数的那个党才能组阁执政。让议会多数党的领袖出任政府首脑,就是为了执政起来顺利些。我们很多地方党委书记跟人大主任合了,如果你参照西方的执政党在议会里起主导作用也未尝不可。但是关键的是不能只看形式,在我们国家有时候你要想开一点,关键还是我们的民主是不是货真价实的。现在党委书记即使不当人大主任了,如果人大这一块职权没有威严,民主程序没有运行起来,很多不是规范的,照样也没用。

   三、新的三权制衡观:决策权、执行权、监督权相互制约

  蒋保信:一直以来,党的领导、依法治国、人民当家作主三合一的提法受到很多人的质疑。孟德斯鸠曾说,"如果制定法律的权力、执行决议的权力、判决罪刑的权力同时由某一个人或者某一个群体所掌握,自由将丧失殆尽。"您怎么看?

  许耀桐:孟德斯鸠是非常伟大的政治学家,他首创了立法、行政、司法"三权制衡",也叫"三权分立",因为要有制衡,必然要以分立作为前提,这其实就是一回事的两个方面。最初孟德斯鸠就是着眼于权力一定要制约的,权力得不到制约就一定腐败,这个就像英国的政治学家阿克顿公爵所说的"绝对的权力,绝对的腐败"。西方政治学家最早注意到,只有对权力进行制约了,使它按照规范来运作,它才会造福于国家,造福于人民。所以孟德斯鸠提出了"三权制衡",就是说每一权力都要受到另一权力的制约,有人在看管着你,你才不能为所欲为。

  我们国家按照邓小平所说的,反对西方的"三权鼎立",今天我不讨论这个问题。但是有一点可以肯定的是,即使我们不赞成西方的"三权制衡"或"三权分立",也不等于说我们就反对分权,反对权力的制约。你可以反对它的这个形式,不赞成它的立法、行政、司法"三权制衡"或"三权分立",但是不等于说,我们就认为权力不要制约了,权力不要分开了,不等于说中国共产党没有分权思想和分权主张。对于这个可能的误解,我们要予以澄清,予以纠正。

  现在看来,对于分权,我们党有新的分法。十六大首先提出,决策、执行和监督要相互制约。十七大又进了一步,就是分别加上"权"字,叫做决策权、执行权、监督权。原来只是说决策、执行、监督,还是一个工作的环节和流程,加上"权"字,就成为权力了。这次十八大又加了"确保","确保决策权、执行权和监督权相互制约和相互协调"。这样,中国共产党就形成了自己的"三权制约"思想。所以,我认为这是一种新的三权制衡观或新的三权分立。

  郑子蒙:我们听到这个理论非常受鼓舞,但是在具体政治过程当中,怎样实现?

  许耀桐:曾经有人说中国共产党讲决策权、执行权、监督权分开,叫做"行政小三分"。我不赞成这个观点,我认为这也是一个"政治大三分",所有的权力都有决策、执行和监督这样三个流程,三个流程都有它的权力在运行,所以分成三个权力也是一个大三分,绝对不是行政场合的小三分。中国共产党提出来的是一个新的分权的架构,我认为是很好的。

  蒋保信:监督能不能交给媒体和司法?

  许耀桐:媒体也有监督功能,但那是另外的,它不是作为一个专门机构的监督。从专门机构监督来谈,不能说人大没有监督权,人大的监督权是最有力的监督权,你不能剥夺它。媒体还不是一个权力机构,但它的舆论监督很厉害,它是无冕之王。有些被监督机构盯上的可能还好办一点,被舆论盯上就死定了。

  政府也是这样,它不仅有决策,还有执行,还有自身的行政监督。但如果把三权统统都集于一身的话,这就不好。所以政府里面的机构也要分权,比如这个机构只做决策,不做执行,执行应交给另外一个部门。监督也要有一个外在的专门机构。现在我们只靠内设的监督机构进行监督,当然这很不够,更要有外部的、独立的监督。现在看来,有内部的监督,比如说有纪检部门,但是能起什么作用呢?因为这是部内监督,它要受到内部的总领导,所以还不够有力。如果它具有独立性,它只受上一级的领导,而不受同级的领导,那就会强一些,相当于外部的监督。

  郑子蒙:现在纪委就采取这种方式。

  许耀桐:是的,现在各级的纪委实行双重领导,既受上级领导也受同级领导。受到同级党委领导,这有些难受。以省级监督机构为例,它属于省级级别,受中央领导,但也受省委同级领导,监督的力度就会受到影响。

  郑子蒙:更多的是采取巡视制度。

  许耀桐:对。巡视制度是专门派出有关监督人员,可以参加你这里的活动,但不属于你管,甚至他的工资都不是你发的。现在国有企业里就有监督机构专门派驻的监察人员,所以,他监督起来就敢,这就类似于独立的外部监督了。

  郑子蒙:在现有的架构中,国家有监察部,各个省有监察厅,把这个做实一些就更好了。

  许耀桐:对,关键是使他们的监督权独立,这样监督才会有力量,才能实现十八大提出的"确保决策权、执行权、监督权相互制约"。我认为这就是中国共产党的新三权制约框架。

  郑子蒙:十八大有个明显的变化,中央政法委书记没有进到政治局常委里面,对此您有什么解读?

  许耀桐:严格来说,司法跟党是没有关系的,司法属于国家系统,党没有司法权。党可以领导、可以分管,但司法是国家系统的。比如,党对一个党员可以从党纪方面处理他,可以记他的过,可以开除他的党籍,这是党内的处理,但是不可能给他判刑,那是属于司法方面的。所以,有没有常委掌握政法大权,我认为这不是实质问题。关键在于司法权属于国家,国家应突出司法权独立,使它硬起来,这是最重要的。

  郑子蒙:在党之外的司法机构建设中更应该注重。

  许耀桐:对,这才是最关键的。相反,党如果插手司法不是更不好了吗?我们现在有些地方的党委、党委书记就过多的插手司法,影响很不好。如果党委插手司法,可能对司法更不利。所以从某种意义上说,政法委书记没进常委,可以把它解读为更有利于司法独立,因为司法就是要独立的。

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