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“看得见的手”如何更好作为

——国家行政学院教授许正中解析政府乱作为的危害与对策

作者:许正中  时间:2014-05-06

  
   政府与市场的关系问题,是人类社会长期探索的 “理论界的哥德巴赫猜想”。从今年4月1日起,本版连续推出“关注政府与市场”系列报道,分别聚焦招商引资乱象、政府乱作为,刊发读者来信、记者调查、学者观点。下一步我们还将聚焦政府不作为、新型市场乱象等,欢迎大家参与讨论。

  4月29日,国家行政学院教授、博士生导师许正中接受本报专访,围绕如何整治政府“乱作为”、如何让政府更好发挥作用等问题,畅谈他的观察与思考,进行客观理性的深度解析。这次访谈的更多精彩内容,敬请留意人民网同步推出的电视嘉宾访谈节目《专家解析政府“乱作为”》。

  提高政府效能

  要把好事办好

  记者:党的十八届三中全会《决定》强调,必须切实转变政府职能,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府,减少行政审批,解放社会活力和激发社会创造力。那么,法治政府和服务型政府的内涵是什么?

  许正中:关于法治政府,有三个很重要的标志。首先,政府的行为必须有法可依、执法必严、违法必究。把权力关进制度的笼子里、规范在法律的框架内,权非法授即为违法。其次,在如何行政过程中,法治政府要求尽量减少公务员在行政执法过程中的自主裁量权。也就是说,公务员授权有限,但行权充分,要严格规定公务员的权限范围,既不能越权违规,也不能不到位、不作为。第三,法治政府依照的法律是动态的。要根据人们的需求和预设的公平程序,特别是根据社会条件的变化对法律进行修改。

  在市场经济条件下,政府的主要职能就是提供公共服务。即使强调政府在市场经济中必须发挥重要作用,但在如何提供公共服务的问题上,是通过市场手段还是政府直接提供也需要具体分析。现代社会中,政府提供的公共服务是一种社会普遍服务。所谓社会普遍服务,就是政府提供的公共服务要均等化、全覆盖、可获得、可持续、具有公正性。

  《决定》中提到两个很重要的词,一个是政府公信力,另一个是政府执行力。其实,政府最大的无形资产就是公信力。政府若失去公信力,必然要导致“塔西佗陷阱”。塔西佗是古罗马的一个哲学家,他发现,假如政府失信于民、没有维护好它的公信力,无论你说得是对还是错,干的是正确的还是错误的,他都不信任你,这样就会产生社会危机,这一点需要引起我们高度重视。

  提升政府执行力的实质就是提高政府效能。效能政府绝不仅仅强调在执行中央政策的时候要多快、多努力,更强调执行政策时如何做到更精准,取得更好的效果,这就是我们常说的“把好事办好”。

  那么,如何构建善治高效政府?我认为,当务之急要开出一本“居民手册”,将居民应该得到的公共服务、公共服务标准以及如何得到这些公共服务,悉数印在手册中,事先告诉每个居民和其他在华生活的人。如果你没有得到相应的服务,就可以找政府进行申诉,政府就应当根据标准提供给居民。这样可有效避免“塔西佗陷阱”。

  不该政府做的

  不能越俎代庖

  记者:如果用法治政府与服务型政府的标准来衡量,我国一些地方政府在处理与市场的关系问题时,“乱作为”主要有哪些表现形式?

  许正中:根据我的观察,政府乱作为主要表现在以下三个方面:

  一是政府的创利冲动,与民争利。在改革开放初期,政府的创利冲动某种意义上还具有正面作用,能够激发人们的创业热情。经过30多年的发展,人民群众中已经培养出大量的市场主体,但政府创利的惯性停不下来。一些地方政府越来越像一个公司,经常与企业争利,也就是学界常说的“政府公司主义”。如果市长还是越来越像总经理,书记越来越像董事长,不去维护公正,反而与民争利,自己把好挣的钱挣了,就是典型的政府乱作为。

  二是政府任意设租,本来是该市场做的,政府越俎代庖。具体表现为政府大量审批项目,该审批不该审批的,都要经过审批。市场瞬息万变,市场主体要取得成功,其变化的速度一定要超过对手。但一些不适当、不科学的审批制度,给企业竞争戴上了“枷锁”。凡事等着经过政府审批再行动,黄金的决策机遇就变成了明日黄花。在以“云物大智”(云计算、物联网、大数据和智慧工程)为支撑的新的信息时代,错失创利机会就是最大的损失。

  三是该政府做的却没做好,造成所谓 “公地的悲剧”。现代政府的主要职责,是保障公共安全、公共教育、人的健康、人的安全,制订统一的福利标准,提高全体人民群众的素质等。但在这些方面,一些地方政府没有很好地履行职责,有些实际上不是人们想要的,政府却偏要给你提供。比如,有个地方县政府两次发文摊派香烟销售任务,还有个地方县委和县政府出文件给犯罪嫌疑人提供“担保”。

  政府行为失当

  容易积累风险

  记者:按照通常的理解,政府乱作为就是政府做了本不该做的事。如果这类情况蔓延,对经济社会发展会带来怎样的危害?

  许正中:政府乱作为的危害,归纳起来大概有五个方面:

  第一,政府与民争利,扰乱市场秩序。政府设租寻租,不该政府审批的,却设置了很多审批事项,束缚市场的手脚。不该补贴的事、不该补贴的人、不该补贴的时候,却无原则地给予补贴,打破原有的利益均衡预期,扰乱社会利益机制,会带来经济效益的损耗。

  第二,政府代替市场进行资源配置,压制市场活力。政府的主要职责应该是激励其他市场主体去创业。如果越俎代庖,扭曲资源配置,本来应该是企业做的,政府却要去创利,人们就会围绕利益再分配“打转转”,使得社会失去创新、创业、创富的动力。

  第三,容易导致政府失去公信力。现代社会,政府信用不仅是一种重要的经济资源,更是一种维护社会正常运行的社会资源。政府的信用体系是社会信用体系的主核,政府失信将导致社会的混乱。

  第四,政府行为失当会积累风险,而不是化解风险。现代政府应该是责任集中、风险分散,而不能是风险集中、责任分散。政府要给国民一个长期的良性预期,不能形成逆向的道德选择。现在,有的地方政府运行中不是有效地化解风险,而是不断地积累风险,容易导致社会矛盾集中爆发。在一些地方,连上访都变成了一个“黑色产业链”,对于一些缠访、闹访行为,政府为了息事宁人,本来不该鼓励的却鼓励了,结果形成“不闹不给,小闹小给,大闹大给,胡闹乱给”的怪现象,这也是政府乱作为的不良后果。

  第五,把政府常规性的、制度性的工作,变成经常性、个体性的工作,一事一议、一人一策,必然导致混淆视听、扰乱人心。市场是天然的公平派、天然的竞争派、天然的创新派,假如把这三个天然机制给破坏了,把最灵敏的市场机制扭曲了,大家都盯着再分配领域,只顾着分利、分红,到头来只会形成恶性循环。

  转变职能任重道远

  治理结构亟待完善

  记者:政府乱作为的表现形式多样,危害很大,那么,您认为导致这些问题出现和长期存在的深层原因是什么?

  许正中:改革开放30多年来,我们的政府经历了重要转型。一是从过去的管治型政府向现在的服务型政府转型,要满足社会共同需要。所谓社会共同需要,既是官员的需要,更是老百姓的需要;既是城市人的需要,也是农村人的需要;既是城市老居民的需要,也是城市新居民的需要。二是从保姆式、全方位关怀的无限政府向裁判式、着力于公共领域治理的有限政府转型。三是从官僚拍板决策的人治政府向公民参与治理的法治政府转型。可以说,一些地方政府存在乱作为,首先是政府转型不彻底造成的。

  其次,政府乱作为也与我国社会治理结构不科学、不合理有关。现在,我们的社会结构呈“强政府、弱个人、几乎无社会组织”的状态。在先发市场经济国家,社会组织数量和企业的数量几乎相当。我国规模以上企业总数有2100多万个,但在有关部门登记的社会组织的数量仅52万个。相比之下,我们的社会组织数量少了很多。有些社会组织是从原来的政府部门转变过来的,他们习惯于当“二政府”,服务意识淡漠。

  另外,我国长期以来的宗法制度、血缘关系形成的熟人社会,严重束缚了中国人的创新能力和中国社会的创新活力。引用费孝通先生的一句话说,我国长期处于静态社会,地缘关系血缘化,导致我们办任何事都要找熟人,形成“人熟好办事、无熟人办不成事”的状态。以上三个因素,是导致政府乱作为的深层原因。

  政府行为规范化

  制度建设是关键

  记者:您对政府乱作为的原因分析很透彻。那么,通过什么办法才能够有效地遏制政府乱作为?怎样才能让政府这只“看得见的手”更好作为,进而实现政府行为的规范化?

  许正中:制止政府乱作为,让政府这只“看得见的手”更好作为,让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,是全面深化改革进程中很难解决又必须解决好的一个大问题。

  现代政府的第一要务就是要加强制度建设。用制度管人,用制度管事,用制度去约束人的行为。制度需要顶层设计,制度框架要清晰,制度结果要明确。

  第二,政府运行要公开。政府既然是纳税人的诉求共同体,你应该干啥、你想干啥,都应该让纳税人知道,要做好信息披露。

  第三,要维护公平公正。在制度运行的过程中,要有公众的参与,否则政府就会出力不讨好。比如,北京西直门立交桥频频受到公众质疑和诟病,成了北京交通的“动脉血栓”。其实,北京市的道路在全世界都算是宽的了,但是为什么天天堵车?就是由几个像西直门桥这样的交通“血栓”造成的。桥的设计弊端大家能看得着,但是制度的“动脉血栓”是看不着的,慢慢地就把老百姓隔绝了、疏远了,人为地制造体制性矛盾和混乱局面。所以,透明政府、法治政府、规则政府、规划政府、参与型政府,这几个方面,从制度设计到公正运行,都需要我们高度重视。

  此外,政府运行中的专业化制衡也非常重要。所谓专业化制衡,就是决策、执行和监督之间,既要有合理分工,又相互制衡,防止权力向一个人集中、向一个部门集中,让权力在阳光下运行。无论是先发国家还是传统国家,无论是法治的市场经济国家还是计划经济国家,腐败只是程度的问题。权力到哪儿,腐败肯定到哪儿,腐败是永远消灭不了的,但是它能够被遏制。

  人类历史的进步过程,就是让政府这只“看得见的手”更好作为、让政府“黑箱”透明起来的过程。我们要从制度方面入手,要让腐败带来的“负收益”,足以警示各级公务员不能腐、不敢腐、不想腐。

来源:人民日报 [关闭] [收藏] [打印]

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