张军扩:深化改革需要更加有效的推进方式

  时间:2019-06-10

  编者按:2019年3月31日,中国区域经济50人论坛·2019年年会在北京召开,本次年会主题是“区域政策和稳增长”。以下是论坛成员张军扩先生致辞,发言全文已经本人审定。  

国务院发展研究中心副主任  张军扩

  我想与大家交流的一个看法是,新时期深化改革需要更加有效的推进方式。

  当前,不论是从切实推动高质量发展来讲,还是从进一步释放增长潜力稳增长来讲,不论是从应对中美贸易摩擦等外部挑战来讲,还是从化解内部财政金融等风险来讲,加快深化改革和扩大开放步伐,都不仅十分重要,也十分紧迫。应当说,十八大以来,党中央对深化改革扩大开放的决心和推进力度都是前所未有的。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对新时期深化改革做出了全面部署,国内外为之振奋。十八大以来,习近平总书记亲自主持召开了40多次中央深改组、深改委会议,审议、通过了400多项重大改革方案,中央和国家有关部门共出台了近2000项改革方案和举措。的确,改革在一些领域也取得了显著进展,比如深入推进放管服改革,着力改善营商环境;完善生态环境监管体制,加大环保执法力度等等。

  但总体来讲,新时期改革存在的一个突出问题,是出台的文件比较多而真正落地见效还不够有力,特别是十八届三中全会确定的一些比较重要的改革的进展相对比较慢,实质性进展不足。比如在国有经济和国有企业改革方面,《决定》提出的要“以管资本为主加强国有资产监管”;在土地制度改革领域,《决定》提出要“建立城乡统一的建设用地市场”;在金融体制改革领域,《决定》提出要“扩大金融业对内对外开放”、“健全多层次资本市场体系”;等等。这些重要改革,要么仍然处在试点试验阶段,要么虽然出台了一些改革举措但尚未取得实质性或突破性进展。

  党中央高度重视改革的落实和见效问题。在主持召开深改组、深改委会议时,习近平总书记多次强调,改革重在落实,也难在落实。要投入更多精力、下更大气力抓落实,要把改革重点放到解决实际问题上来,坚定不移推动落实重大改革举措。那么为什么改革的决心意志之大、举措之多前所未有,而落地效果却不够理想呢?我感到,除了现阶段改革形势更加复杂,改革任务更加艰巨之外,非常重要的一点,是新形势下我们推进改革的方式方法需要更加优化更加有效。

  改进和优化改革推进的方式方法,我感到主要是要处理好以下三个重要关系:

  一是要处理好全面改革与重点突破之间的关系。十八届三中全会提出全面深化改革,无疑是十分正确的。通过补齐短板,可以增强体制的整体有效性。可是经济体制当中存在的问题和矛盾毕竟是不同的,有些是主要矛盾,有些是次要矛盾,有些是根源性的,有些是从属性的。改革不能平均用力,而要找出经济体制中的主要矛盾或矛盾的主要方面,加大工作力度,力争取得突破,以主要矛盾的解决带动和促进次要矛盾的解决。其实,经济体制面临的矛盾虽多,但重大和关键的改革不会太多,这些改革突破了,就能起到带动全局的作用。比如1994年前后进行的国企建立现代企业制度改革、分税制改革和汇率并轨改革,就是这样。另外,抓住少数重大改革,把其他相关改革都纳入其中,统筹推进,也有利于各项改革的协调和取得实效。而如果把本属于同一重大改革但却属于不同层面、不同领域的事项分派给不同的部门牵头负责,则会大大增加改革协调的难度,难以取得好的效果。

  二是要处理好顶层设计与基层探索的关系。改革进展到现阶段,顶层设计无疑是十分重要和十分必要的,但同时也要十分重视充分发挥基层和群众的主观能动性和首创精神。我国各地发展水平和具体情况千差万别,不可能一个模式适合所有地区、所有情况。顶层设计主要应当明确方向性、原则性,而把具体的实现方式问题交给基层去解决。比如在农村集体产权制度改革时,如何确定农村集体成员身份问题,就是一个十分复杂的问题,坐在办公室是想不出来办法的,即使下去调研,各地情况甚至各村的情况差别都很大。但其实只要明确原则和方向,交给基层去协商解决,都可以处理得很好。这些年我们从事政策咨询研究工作的一个强烈感受,就是我们在北京感到很棘手很难处理的问题,其实基层群众都可以找到很好的解决办法,关键是顶层设计要给基层探索留下充足的空间。

  三是要处理好依法依规改革与大胆闯大胆试的关系。习近平总书记提出,凡属重大改革都要于法有据,这是依法治国法治精神在改革领域的高度体现。习主席还指出,要“大胆试、大胆闯、自主改”,“允许改革有失误、但不允许不改革”,要“从服务党和国家工作大局出发推动改革,敢于担当、善谋实干、实事求是、锐意进取,扎实推进各项改革落到实处、见到实效”,可见,从政策导向上,“改革要于法有据”与“大胆试大胆闯”二者并不矛盾,而是统一的。然而在现实中,我们却常常看到听到,一些干部由于顾忌改革要于法有据,怕担责犯错误,而不敢闯、不敢试,产生消极等待情绪。为此,需要从两个方面加以改进。一是要进一步明确,所谓于法有据,主要是就重大改革和重大原则问题而言的,而不是改革推进的具体方式方法。新形势下,面对改革复杂的形势和更加艰巨的改革任务,依然需要鼓励广大干部按照“三个有利于”的原则大胆闯、大胆试。就像小平同志当年所讲的,对了坚持,错了改正,就不会犯大的错误。二是要进一步完善对干部的激励和保护机制,加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重,建立健全改革容错纠错机制,真正为那些锐意进取、敢作敢为的干部打气撑腰,提供后盾。

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