张茉楠:负面清单制度改革亟待提速

作者:张茉楠  时间:2014-08-28

 

  近日,有报道称,商务部正在研究上海自贸区负面清单制度全国推开。负面清单制度对中国推进政府管理改革以及建立成熟的市场经济体系具有重要意义,也成为国际投资新规则发展的风向标。然而,负面清单制度不仅在于“面”的推广,更在于“度”的深化。

  负面清单产生于《关贸总协定(GATT)》乌拉圭回合关于《服务贸易总协定》的谈判过程中。所谓“负面清单管理模式”是指建立“以准入后监督为主,准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制,即政府将不允许外国投资者投资的相关产业列入“负面清单”,在此名单之外,政府不应进行太过严格的监管。

  2013年上海自贸区作为中国首个试点的试验区开始实施负面清单制度。上海自贸区2013年版的负面清单包括了国民经济18个经济行业门类,涉及89个大类、419个中类和1069个小类;编制特别管理措施共190项(约有17.8%的小类有特别管理措施)。其中,对试验区重点发展的产业(服务业和部分制造业)按照小类表述,制造业限制小类占比约11.6%,服务业限制小类占比约23%,涉及面可谓甚广。

  目前世界上至少有77个国家采用了“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式,许多区域性贸易安排也采取了这种外资管理模式。尤其值得关注的是,美国力推的“跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP)”、“跨大西洋贸易和投资伙伴协议(TTIP)”等贸易协定谈判,将未来开放的重点聚焦在服务贸易和投资领域,全力打造新一代国际投资贸易规则,“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理模式成为引领国际投资规则发展的新风向。

  作为世界贸易大国,中国融入国际经济规则体系的程度正在逐渐加深。联合国贸易和发展会议2014年1月发布的《全球投资趋势监测报告》显示,去年流入中国的外国直接投资达1270亿美元,稳居世界第二,与美国的差距进一步缩小到320亿美元。商务部的统计数据显示,仅2013年全年新设立外商投资企业就达22773家。可以说,负面清单制度是中国外商投资管理体制和政府管理经济方式的一次根本性变革。

  2013年前,我国外商管理模式一直采取的是“准入后国民待遇+正面清单”的模式,对外商直接投资进入进行审批,通过外商投资产业指导目录对外商投资产业进行引导和管理,外商投资项目分为鼓励类、允许类、限制类和禁止类。十八届三中全会后,我国以开放促进改革,放宽外商投资准入,推进服务领域的投资自由化,将外商投资项目由核准制改为备案制,将外商投资企业合同章程审批改为备案管理,积极构建更加开放、公平非歧视的政策体系。

  尽管商务部推行“可复制、可推广”的负面清单制度至全国,但从深层次讲,中国版负面清单制度仍存在许多亟待解决的问题。首先,实现负面清单管理模式不是简单地“由正转负”,把原来的鼓励类去掉,把禁止类和限制类合并起来,再加上其他一些限制条件,而是要进一步厘清政府与市场的边界。因此,要对各行业各门类进行重新分析评估,尽量缩短清单条目,放宽市场准入门槛,否则过于冗长、面面俱到的负面清单与正面清单无异,也就达不到激发市场活力的目的。

  其次,负面清单制度意味着给予外资更多的自由,但是我国并不会丧失对外资的监管权,负面清单只是将传统上的事前监管转变为事中、事后监管。从发达国家经验看,一方面,在外资准入方面采取“负面清单”模式有利于促进投资自由化;另一方面,“负面清单”模式意味着全面开放未来投资监管体制,即使是那些国内尚不存在的产业。这一模式的最大挑战在于,采取“负面清单”模式时,若某一产业没有列入例外或者不符措施,可能会导致其潜在地受到来自外国投资竞争的损害。近几年,一些跨国公司在中国采取双重定价,排斥竞争、收取不合理的高额专利许可费等方式获取垄断暴利就是跨越垄断红线、损害消费者权益。最近商务部展开的一系列反垄断调查也是事出有因。因此,对于监管部门而言,如何加强有效监管将是一个非常严峻的课题。

  第三,目前,我国有关外商投资准入的政策法规过于繁杂,多头管理、多层次立法、区域差异大、内容欠缺统一性、规范性等问题十分突出。为此,有必要对现行外商投资准入条例重新加以分类梳理,剔除其中重叠、交叉和冲突的政策,并逐步规范、透明并与国际高标准规则接轨。但同时,更大的挑战则在于对外资监管的高水平透明度的要求,即不仅需要按照规定格式提供所有不符措施的详细信息,而且实施这些措施的同时必须保持高标准的透明度。使用“负面清单”意味着未来投资监管体制的全面开放,这需要中国做好充分准备。

  最后,“负面清单”的一个难题就是对东道国民资产业和新兴产业的保护问题。我国国内产业转型升级正处于发展的关键时期,投资模式创新与技术创新层出不穷,但“负面清单”中列入的行业是有限的。因此,如何制定出既体现我国产业保护的核心利益、又能够对一些战略新兴产业具有前瞻性的“负面清单”,并取得经济自由与经济安全之间的平衡将是一个巨大的挑战。

  

来源:中证网 [关闭] [收藏] [打印]

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