张占斌:经济新常态下简政放权改革新突破

作者:张占斌  时间:2015-04-02

  简政放权是实现市场起决定性作用,更好发挥政府作用,推动中国经济实现新常态的重要途径和保障。本届政府推进的简政放权改革成效显著但仍面临许多问题与难题。简政放权改革的方向是通过向市场放权、向社会放权,向地方政府放权、着力解决政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系问题。为确保改革顺利推进,迫切需要加强改革综合协调,统筹规划、协调推进。

    习近平总书记强调中国经济进入新常态,是全局性、方向性、战略性的重大判断,实际上,这是更加强调把握重大的发展趋势与机遇,妥善应对经济发展中面临的困难和挑战,加快简政放权、促进政府职能转变,以政府自身革命带动重要领域改革,主动适应和积极引领中国经济新常态,开启从经济大国走向经济强国的新征程。[1]

  一、实现市场起决定性作用需要大力简政放权

  认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。但推动中国经济实现新常态并不是一件容易的事情,更不是自然而然就能够实现的,必须坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇,以政府自身革命带动重要领域和关键环节改革,从而使市场起决定性作用,并更好发挥政府作用。[2]简政放权,深化行政审批制度改革,厘清和理顺政府和市场的关系,是经济体制改革的核心问题,也是政府自身改革的重要抓手。从整体上看,进一步简政放权对于激发市场主体内在活力、增强经济发展内生动力、提高政府治理能力、提升社会创造力具有重要意义,是实现市场起决定性作用,更好发挥政府作用,推动中国经济实现新常态的重要途径和保障。

  第一,激发市场主体内在活力的必然选择。党的十八届三中全会明确提出,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。如何使市场在资源配置中起决定性作用,如何更好发挥政府作用,从根本上讲,就是要继续深化行政审批制度改革,进一步简政放权。在市场能够起决定性作用的市场经济条件下,各个经济主体都是自由人,市场环境能够给所有经济主体提供平等的竞争机会和准入门槛,价格信号能够随时反映资源的稀缺程度和商品的供求状况,并具有灵活的传导机制,从而推动各个经济主体在价格机制、竞争机制、利益机制的引导下,不断激发其创造社会财富的内在活力,促进资源的优化配置,增进国民财富的创造,这就是发挥市场决定性作用的内在机理。应当说,党的十四大以来,我国的政府职能转变在不断推进,政府与市场关系向着良性方向发展,社会主义市场经济体制已经初步确立。但从总体上看,政府直接配置资源的范围仍然过大,对微观经济主体的干预仍然过多,公共服务供给仍然不足,市场监管和社会管理仍然相对薄弱。行政审批制度改革的不到位使政府这只有形之手,抑制了市场的无形之手,严重束缚了市场主体的竞争活力。因此,只有深化行政审批制度改革,进一步简政放权,用政府权力的“减法”换取企业和市场活力的“加法”,用更大气力释放改革红利,才能充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制三大市场机制的作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场主体的内在活力。[3]

  第二,增强经济发展内生动力的迫切需要。“内生动力”一词来源于新经济增长理论中美国经济学家卢卡斯提出的“人力资本溢出”模型和罗默提出的“知识溢出”模型,其核心要义有两个:一是技术创新进步,二是人力资本积累。从技术创新进步的角度看,在现代市场经济条件下,健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用,依然是实现一个国家技术创新进步的最佳途径。而要实现市场对技术创新的导向作用,其关键就在于要继续深化行政审批制度改革,破除行政审批对企业技术研发的条条框框,彻底解除捆绑企业创新动力的绳索。从人力资本积累的角度看,美国经济学家舒尔茨在上个世纪六十年代提出了人力资本理论,后受到西方国家的普遍重视。美国、日本、德国等发达国家无一不是依靠巨大的人力资本投资,创建高水平的教育体系,培养出高素质的人才,为经济发展提供源源不断的动力源泉。而在我国的教育体系中,行政力量配置教育资源依然根深蒂固,招生规模、学科设置、师资配备等皆由行政主管单位的审批来决定,从而严重影响了我国人力资本的积累,并最终影响到我国经济发展的内生动力。[4]因此,从某种程度上讲,没有行政审批制度的深化改革,就没有经济发展的内生动力。

  第三,提高政府治理能力的重要途径。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。政府作为国家公共行政权力的载体和行使主体,不断提高政府治理能力成为落实全面深化改革目标的题中之义。有所不为才能有所为,不断深化行政审批制度改革,进一步简政放权,正是全面提高政府治理能力的重要途径。通过审批制度改革,不仅仅是取消和下放权力,而且还能够改善和加强政府管理,使政府能够轻装上阵,将该管的事务管住管好。只有把那些该放的放了,才能抓大事、议长远、谋全局,少管微观、多管宏观,才能显著地增强政府治理能力,提高政府效能,建设现代政府。只有通过简政放权,优化必要的行政审批程序,才能有效地减少寻租,防止腐败,从而提升政府公信力、执行力和权威性,更好地服务经济社会发展、服务人民群众,促进全面深化改革目标的实现。[5]

  第四,提升社会创造力的根本要求。当前,我国政府包揽了过多的社会事务,老百姓什么事情都找政府,政府也疲于奔命。许多社会矛盾和冲突发生后,社会把焦点集中到政府,导致政府公信力、权威下降。从整体上看,我国社会组织既培育发展不足,又规范管理不够。[6]主要是,成立社会组织的门槛过高,社会组织未经登记开展活动较为普遍,一些社会组织行政化倾向明显,现行管理制度不适应社会组织规范发展需要。而许多问题本来是可以通过社会解决的,但政府往往将其包揽于身,严重影响了社会创造力的发挥。应当说,民间社会组织适当放开一点,风险不大,社会组织发育起来,整个社会才能活跃起来。因此,通过建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,依靠深化行政审批制度改革,向社会下放权力,还权于民,这样不仅能减轻政府负担,还能培养公众的责任意识,提高人民群众的认同感和参与度,充分调动人民群众对经济社会建设的积极性和能动性,从而有力地激发社会创造力。

  二、简政放权改革成效显著

  一年多来,简政放权、取消和下放行政审批等事项改革攻坚克难,“一石激起千层浪”,对推动全面改革、激发市场活力、增强发展动力、社会创造力和转变政府职能等具有非常重要的引领、带动作用,成效显著。有些政策含金量很高,强力释放改革红利,社会反响热烈,评价积极;还有些政策因有时滞效应,市县感觉“风力不强”,短期内还不明显,但随改革深入效果将逐渐显现。

  (一)取消和下放行政审批事项犹如“立杆扬旗、架桥筑路”,明确释放了全面深化改革的强烈信号,彰显中央推进全面改革的坚强决心,成为全社会凝心聚力促改革的旗帜。本届政府将加快转变政府职能、简政放权视为“开门第一件大事”,把取消和下放行政审批事项改革作为重要抓手和突破口。李克强总理在2014年7月16日的国务院常务会议上明确要求,非行政许可审批要全部取消并不得违规转入内部审批。截止到2014年底,国务院已经取消下放9批共798项。简政放权的力度和速度前所未有,这意味着五年完成的承诺提前到两年内完成。其中,中央层面核准的政府核准的投资项目减少76%,财政专项转移支付项目减少32%,行政事业性收费每年减轻企业和个人负担约100亿元,注册资本认缴登记制、注册资本登记条件放宽、经营场所登记条件简化、先照后证改革等陆续推进,清理并取消了资质资格许可事项和评比达标表彰项目。这种“壮士断腕”般的“自我革命”,彰显了中央全面改革的坚定决心,有利于全社会形成良好的改革预期,增强对我国全面深化改革和经济社会可持续发展的信心。

  (二)取消和下放行政审批事项既是行政体制改革的“当头炮”,也是经济体制改革的“先手棋”,进一步释放了市场和社会活力,推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施的落实。行政审批一头连着政府、一头连着市场,通过对政府“做减法”、对市场“做加法”,有利于克服政府向市场“乱伸手”以及权力部门化、部门利益化、利益行政化等“顽疾”,给市场注入新的活力和发展动力。自2013年5月城市快速轨道交通项目核准权限下放地方后,重庆市陆续开工轨道环线、5号线、4号和10号线,建设规模较2012年增加了一倍。现有14个城市批复了轨道交通项目25个,线路总长度超过500公里,涉及总投资超3300多亿元;工信部取消通讯建设资质类行政审批事项,惠及电信增值业务企业2万家以上、惠及从业人员10万以上;国税总局取消“享受小型微利企业所得税优惠的核准”,企业受惠面增加30%,惠及200万户小微企业;工商总局清理和压缩了工商登记现有的各类前置审批事项,激发了地方政府和企业、个人的投资、创业热情。2014年上半年,全国新登记注册企业同比增长16.71%,2014年前10个月,全国新登记注册企业292.08万户,同比增长高达52.58%,政策效应进一步释放。目前市场主体明显呈现出核名多、新登记多、注册资本多、私营企业多、第三产业多的可喜局面。这些“高含金量”行政审批事项的取消和下放,对稳增长、调结构、促改革、惠民生具有明显的激励、推动作用。

  (三)取消和下放行政审批事项调动了地方行政体制改革探索的积极性和创造性,推动行政体制改革逐步走向深入。在行政审批制度改革过程中,地方政府较好地做到了中央“规定动作”和地方“自选动作”相结合。做好中央“规定动作”,一是衔接好中央下放事项,二是清理好中央取消的事项,三是严控新设行政审批事项“入口关”,目前这三项工作均得到较好的落实。地方“自选动作”也有改革创新,河北2013年以来共取消和下放行政审批事项857项,占2012年总底数的58%以上。陕西将职能转变和机构精简与行政审批制度改革同步推进,省政府部门精简10%-15%行政编制,每个厅局减少一个处室,共调整职能327项、精简内设机构57个、减少编制632名,这种“先赶和尚再拆庙”的做法为后续行政体制改革铺平了道路。

  (四)取消和下放行政审批事项过程中积累了许多可复制、可推广的宝贵经验,为简政放权在全国范围内取得应有的政策效果奠定了坚实的基础。一是坚持 “放管结合、放管并举”,两个轮子一起转。上海、辽宁等省市专门出台加强事中事后监管的政策文件,浙江推行项目承诺准入制和履诺问责制,江苏探索加强社会信用体系建设来强化监管,这些做法切实保证“放中有管、活而不乱”。二是“三个清单一个网”,浙江创新工作机制,以政府部门权力清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单、省市县一体化服务网作为行政审批改革的突破口,全面推进行政审批制度改革,其他省份也有建立权力清单制度、推行线上线下一站式审批等实践,既方便群众办事,又强化了社会监督,对行政审批行为的规范化和流程的优化产生显著的“倒逼”效应。从中央和地方一年多的改革实践看,这些有利于“瘦身”、“提速”的做法值得复制推广,同时随着改革探索的持续深入,我们相信中央和地方还会有更多更好的做法不断涌现,使简政放权释放的“制度红利”切实转变为群众腰包里的“真金白银”。

  (五)取消和下放行政审批事项改革带动各级政府进一步转职能、转方式、转作风,密切了党群、干群关系,推动了高效、廉洁政府建设。取消和下放行政审批事项和“八项规定”相结合,既树政府新风又促行政改革,减少设租、寻租的机会,有利于预防和惩治腐败,营造风清气正的政治氛围,增强党和政府在人民群众中的公信力,为后续改革打下了雄厚的群众基础。在行政审批制度改革过程中,各地也在积极寻找转变政府职能和完善政风建设的有效实现途径,增强政府的公共服务功能。浙江各县市区普遍建立了县(市)行政服务中心——乡(镇)审批服务站——村代理服务室三级联动、全程代理、办事不出村的制度,对投资项目审批也设立了专职代理审批制度,从而为企业和居民提供优质、便捷的行政审批服务;江苏南京试行“政府公共服务外包”,将公共卫生、居家养老、环卫保洁等转由社会机构承担,将政府不应干、干不了也干不好的事情交给企业、非赢利性机构等社会组织,为进一步健全政府公共服务职能、保障和改善民生发挥了积极的作用。公安部、质检总局联合推出“车检新政”,推进车检机构社会化的同时,明确规定了车检机构的主体责任;山西省狠抓社团清理规范、杜绝社会组织“二政府”现象,有利于社会组织的培育和完善,减少企业和社会成本,有利于让市场更好发力,让企业和社会创新源泉更加充分涌流。

  三、简政放权改革面临的难题与努力方向

  (一)简政放权改革面临的难题

  行政审批制度改革目前仍然面临许多问题与难题,有些还尤为突出。

  一是审批事项仍然过多。自国务院成立行政审批改革领导小组至今,国务院共取消和调整行政审批项目3528项,占原有总数的80%多,各地区也取消和调整的行政审批事项占原有总数的八成以上。但目前国务院部门仍有900多项审批项目,地方政府层面的审批项目则多达近万项。众多的审批项目,把整个经济社会活动给预先框住了。上个企业项目,要跑十几个、几十个部门,盖几十个甚至上百个公章。甚至投资一个几十万元的小项目,也得从几千里外跑到北京来审批。这种时间浪费、成本增加,严重挫伤了主体创业的积极性。

  二是剩下的需要取消、调整的审批项目都是难啃的骨头。行政审批制度改革是“政府革自己的命”,每减少一项审批就减少一项权力。每一次改革都是权力格局的再调整和利益的再分配。在权力部门化、部门利益化存在的情况下,调整、协调部门之间的利益关系非常困难,容易引起部门抵触。仅从数量看,此前的行政审批改革虽然取得了不小的成就,但实质上,改革在一定程度上是一个先易后难的过程,首先让出的权力一般不是核心权力,“含金量”相对较低,很多还是细枝末节,甚至不太常用的项目。剩下的是相对含金量更高的权力,最本质的权力还在手中。改革越到后面越是难啃的“骨头”,真正要实现自我革命,壮士断腕。

  三是行政审批自由裁量权过大。自由裁量权,又称酌情权,是指行政机关就行政相对人申请,行政机关在其职权范围内,按照自己的理解,自由斟酌、自由选择而做出的公正而适当的具体行政行为之权力。法律条文中有“可以、或、最少、最高、处几年至多少年”等字眼的,都是立法者给予执法者的自由裁量权空间。自由裁量权使审批机关具有选择决定权。对一个项目,即使完全符合规定条件,可以批给张三,也可以批给李四,即使批准也可以马上批准,也可以过一段时间批准,甚至还可以不批准。自由裁量权过大,又欠缺有效的监察机制,一方面导致大量不当使用行政审批自由裁量权的现象,动摇政府的管理及制度。另一方面为个别官员进行寻租提供了极大的空间,在现实中导致“官商勾结”、“利益输送”的贪腐现象严重,严重影响政府的形象和公信力。

  四是监管短板十分突出。不少部门和地方不同程度地存在“会批不会管”的情况,有的甚至对“审批很迷恋,对监管很迷茫”。简政放权后,尽管国务院有关部委和省级部门,普遍具有“既放又管,放管结合”的理念,但是有效的监管机制、监管方式方法还没有完全建立,缺乏有效的监管,成为取消和下放行政审批事项的软肋。如部委普遍重视后续监管,但是“会批不会管”的现象以及“以考试培训代监管”的误区也不同程度地存在;地方尽管积极探索软监管和硬监管相结合,但是监管意识、监管手段、监管保障等问题还不同程度地存在不足。

  五是部门间政策的协同效应较差。一是部门内部政策冲突,降低了预期效果。比如,取消民办学校聘任校长核准事项对民办教育有含金量,但是被教育部门其它方面的做法所抵消。二是部门之间政策的不一致,出现短板效应。比如,工信部原来对通信信息网络系统集成企业资质认定时,对于企业从业人员资格按照从业年限等同原则认定,但是住建部对施工企业资质认定时,规定从业人员的职称、资质资格等必须有认证。三是工商登记改革方面协同不够。当前,地方政府根据工商总局的要求把工商登记改革落到实处,但是工商总局的后续监管措施尚未跟上,地方政府在监管方面处于观望和等待状态,担心“皮包”公司增多。

  六是行业专业性评估市场发育不够,也不够规范。为了简政放权,政府规定企业项目需要经过第三方专业机构的规划、土地、环保、建筑、能评、可研等方面的评估,给企业带来了较大的压力和成本。一方面,目前给企业规定需要做的各类评估事项种类多、耗时长,价格高,如投资1亿元的项目,仅可行性研究报告就需费用50万元,负担太重。另一方面,这些具有资质的专业机构太少,业务量太多,根本忙不过来,最终都变成了皮包公司,变成了承包商,不仅导致专业评估市场太混乱,而且耗时长,效率低,影响了企业效率。

  (二)简政放权改革的努力方向和主要措施

  简政放权改革方向重点是放权。通过向市场放权、向社会放权、向地方政府放权,着力解决政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系问题,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用,充分发挥中央和地方两个积极性。

  简政放权涉及到国务院多部门及地方的权力和利益关系的再调整和划分,阻力之大可想而知。为确保改革顺利推进,迫切需要加强改革综合协调,统筹规划、协调推进。

  首先,法律法规的修订和部委规章的调整与简政放权改革同步进行。简政放权推进行政审批制度改革要运用法治思维和法治方式。[7]由国务院敦促法制办抓紧梳理现有法律法规和规范性文件,对已经确认有明显问题的部委规范性文件和规章,由国务院决定先行停止;对一些明显落后于时代、阻碍市场经济发展和抑制社会活力的法律、法规,在与全国人大协调后,先行做出暂停执行的决定,然后着手进行修改,为审批改革扩大合理性和合法性条件。

  其次,改革要协同推进,避免出现短板效应。一是加强部门间协同。如工商登记制度改革要与司法协执、税收政策、外资准入等领域相应的改革配套措施。二是加强层级间监管配套。如矿山的审批权在市,但从环保的角度,县不想让一些矿山继续开,但企业在申请矿山办证时已经花了很多钱,审批在上面,上面收钱,而监管责任在下面,在县级,审批与监管不匹配。

  第三,进一步向基层、市场和社会放权。特别是面对市场的权力,关键是要取消。即使“下放”了,企业还是没有松绑。对市县实施起来更为方便、更为有效的事项,国务院在下放管理层级时,直接明确由市县实施,确保一批更加有利于地方发展,“含金量”高的审批项目能够放下去。

  第四,尽快形成合理有效的监管制度框架。一是监管规范需要形成具有指引性和可操作的政府法规规章和规范性文件,让省级以下地方政府有规可循;二是监管主体部门要根据监管事项予以明确,避免监管真空;三是代替年检的企业年报务求简便有效,表格合理合并和压减,以电子表格代替纸质表格,让企业感觉年报确实比原有年检成本要低,工作量要小,做起来要简便;四是所有的监督制度措施和惩罚办法要广泛宣传和告知,让监管和处罚既要到位而且也要人性化,杜绝恶意执法和陷阱执法。

  第五,积极建立社会参与和第三方评估的长效机制。没有强有力的监管,简政放权很难真正持久。[8]一方面,应增强社会对行政审批制度改革的参与度。对于事关企业切身利益的决策,自觉将公民、社会组织等利益相关方引入决策、执行、评估、监督等全过程,切实增强针对性、科学性、权威性和有效性,真正让企业和市场“听得懂”、“信得过”。另一方面,应当继续采用第三方评估的做法,让相对置身利益之外的机构和专家,依照一定的工作程序,对政府现有的各类许可事项进行取舍和下放与否的评估,以及制定各类审批事项和非行政许可事项的审核标准和目录编制标准,推动行政审批改革进一步走向科学、规范和深入。

  第六,进一步发展和规范行业专业性评估市场。一是要由政府出面来规范专业性评估种类项目,压减不必要的评估;二是降低评估成本,降低企业创业和发展的门槛;三是通过政策杠杆来推动合乎资质要求的专业性评估机构和专业队伍的发育,尤其是在市县一级发展可能的评估机构,建议以“非禁即入”为市场的准入原则,扩宽市场准入大门,大力培育、扶持新进入的中介服务机构;四是用政策促进行业协会承担相应的职能任务。与审批制度改革相关的职能比如环境评估、土地评估、规划评估、项目可行性评估、建筑评估等,都可以通过行业协会和一些市场上的中介机构按照公认行业标准来做。

  参考文献

  [1]张占斌.从战略全局研判中国经济新常态[N].光明日报,2014-10-15.

  [2]国家行政学院经济学教研部.中国经济新常态[M].北京:人民出版社,2015.

  [3]张占斌.简政放权、激发市场经济新活力[N].经济参考报,2013-5-14.

  [4]叶剑峰.人力资本:中国经济强劲发展的源动力[J].中国人力资源开发,2008(10).

  [5]马庆钰、廖鸿. 中国社会组织发展战略[M].北京:社会科学文献出版社,2015.

  [6]魏礼群.继续深入推进行政审批制度改革[N].人民日报,2014-7-31.

  [7]张定安.全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议[J].中国行政管理,2014(8).

  [8]薛澜.行政审批改革的最大难点[J].人民论坛,2013(25).

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