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张占斌:省直管县改革出现“疲劳症”

作者:张占斌  时间:2012-02-03

  “省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,被认为涉及国家的长治久安。2012年,“省直管县”财政改革大限已近,但进展并不乐观。

  像昆山这种经济发达的县级市,还归苏州管,从长远来讲,其实没必要。像义乌这么大,也不一定老让金华管。

  中央迟迟没有配套措施出台,导致地方产生了观望情绪,大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险,谁愿意担这个风险?所以大家就都明哲保身,搞发展去了。

  最近,国务院办公厅下发文件,将质监、工商部门划归地方管理,这两个部门的干部还有点小怨言,因为待遇降低了很多,过去在县里相当于副处级单位,现在变成科级了。

  长期以来,县区在经济上和地市有千丝万缕的联系,要想把县区政府从市级财政中剥离,并不容易。

  随着2012年的到来,“省直管县”财政改革大限已近。

  按照财政部的计划,作为“省管县”改革的关键一步,这一改革要于2012年底前,在全国推开(民族自治区除外)。省级财政将在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。然而,目前各地改革进度各异,面临众多问题。要想将县区政府从市级财政中全面剥离,殊为不易。

  省直管县“是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,被认为关系到国家的长治久安。但改革至今,“从下往上改革的领域越来越少,需要从上往下改革的领域越来越多。”国家行政学院经济学部主任张占斌说。

  张占斌从2005年就开始研究省直管县改革。近日,他主编的《中国省直管县改革研究》出版。围绕省直管县改革中面临的困境和下一步的走向等问题,南方周末记者对张占斌进行了专访。

  “地级市很尴尬”

  宪法中并没有地级市的概念。

  南方周末:中央开启省直管县改革的主要动力是什么?

  张占斌:目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。2005年6月,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出:具备条件的地方,可以推进省直管县的改革试点。

  从国家发展进程来看,“县”这一级做得好,国家就乱不了。“县”连着三农,可以解决很多问题。过去讲“县太爷”很重要,就是这个意思——他对农民非常熟悉,有利于及时做出政策调整,让农民跟着政府走。

  这些年来,县域经济占国家经济总量的一半左右,而县域人口则超过全国总人口的70%,土地占总面积的约90%。实际上,县域经济在扩大内需等很多方面,还有巨大的潜力没有发挥。县里的权力经常不完整,处理问题时经常互相推脱。倘若县里权力更加完整,发展起来会更有积极性。将权力进行下放,促成扩权强县,有助于城镇发展,将一些强县、大县发展起来,逐渐变成城市进行管理。

  这样有一大好处是,农民工在就业时,可以做到离土不离乡,至少不离县,这样回旋余地就很大,可以降低社会风险。现在有这么多农民进城,光靠现有城市不能解决问题,一些县发展起来之后,老百姓会觉得:我也不一定要迁到上海、迁到重庆,在本地的县、市里干活也挺好。

  南方周末:省直管县的改革除财政体制改革外,还包括哪些方面?

  张占斌:第一步是财政体制的省直管,让人们先有一段心理适应期,我认为下一步就应该是行政体制的省直管。先放权,然后进行财政改革,最后才开始行政管县。

  从总体上说,减少行政层级是一个大方向,可以逐渐地推进。中国的行政层级有五级:中央——省(自治区、直辖市)——地级市——县(县级市)——乡、镇(自治乡),为世界少有,西方国家的层级也没有我们这么多。可以把一些大的、经济强的县,先过渡到县级市,再由省直管。像昆山这种经济发达的县级市,还归苏州管,从长远来讲,其实没必要。像义乌这么大,也不一定老让金华管。

  南方周末:在五个行政层级中,“地级市”是否处于比较尴尬的地位?

  张占斌:“地级市”的确很尴尬。首先它的法律地位就尴尬,因为宪法中并没有地级市的概念。

  过去,地区是作为省的派出机构,派几十个人,盖个小楼,去指导县里工作。后来为加快城镇化,它就变成市了,开始管下边了。这让很多县有意见,因为它们要给市里“上贡”。

  有些权力划分不是很科学。比如浙江过去驾驶执照年检,在县级市义乌就办不了,得到地级市金华办,光这一项每年就让社会多承受五百多万元成本。后来把这一条取消了,县里盖章就管用。过去,涉外婚姻也得到地级市办理。

  以前从省到地级市再到县,是层层授权,但随着中国的发展和开放,现在县里官员水平也很高。应该给他们充分授权,同时加强监督。这就好像哥俩好,弟弟进步比较快,哥哥没什么进步,那弟弟就不愿意再让你管了。

  南方周末:改革的目标是在全国范围内全面实行省直管县吗?

  张占斌:也不一定。我认为大的方向是省直管县,但不一定所有地方实行。中国太大,这个问题在西部地区不是很迫切,但在东部很迫切。东部经济发展比较快,省域面积比较小,县的数目也不多,有更好的改革条件。

  南方周末:改革过程中还有哪些问题需要特别留意?

  张占斌:将来,区划调整可能也是一块重点,现在有一些地方在做区划调整,但是还没有完全展开。

  另外也要考虑干部的出路问题。省直管县之后,县里的干部怎么晋升呢?中国为官员的晋升设了很多台阶,给人们一种心理暗示:县委书记当几年,调到市里,然后再向上。如果变成了县上面直接就是省,那干部怎么调整、配置,都要考虑。

  但是,这些都是技术性问题,而省直管县则是战略问题,涉及国家的长治久安。

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