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张占斌:特大城市人口超载了吗?

——访国家行政学院张占斌教授

作者:柳霞  时间:2014-05-19

 

  随着城市化快速推进,我国的大城市发展迅速,特大城市从1997年的34个增长到2007年的63个。近年来,某些特大城市显现出来的一系列交通拥堵、资源匮乏、环境污染、住房紧张、公共服务失衡等城市问题,引发了各方热议。十八届三中全会《决定》中提出,创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。“特大城市人口规模如何调控?人口如何管理?”,越来越成为各方关注的热点和焦点。本期国是聚焦大城市与人口的博弈,以期解答大城市如何与人口协同发展。

  记者:中外城镇化历史经验表明,城市社会经济生态的最佳发展,在客观上存在一个适度、合理的人口承载量,如何判定一个城市的人口已经超载?

  张占斌:城市人口承载量反映的是城市人口与城市经济、资源、环境之间的关系。判定一个城市的人口是否超载,就是要判断该城市的人口是否超过了城市人口合理承载量。联合国教科文组织曾对城市人口合理承载量做出过界定,即保持正常的经济发展速度及城市综合功能,而又不损害城市环境质量和破坏城市资源的永续利用,充分利用本地的资源及其他物质、智力、技术等条件,城市所能持续承载的人口数量。可见,城市人口合理承载量是经济、社会、资源、环境等因素共同作用的结果,此外,城市的功能定位、城市空间规划和形态、城市管理水平、与周围城市的联系强度等因素也会影响城市人口合理承载量。所以,确定城市人口合理承载量就必须根据上述因素进行综合分析。这是判定一个城市的人口是否超载的第一个依据。

  对于这样一个理论值,我们还需要动态地、具体对待。首先,影响城市人口合理承载量的因素,尤其是社会经济因素都处于发展变化之中,从而城市人口合理承载量也是发展变化的,随着技术的发展与应用、城市资源及其生产领域的扩展和深化,城市人口合理承载量将会不断提高,所以城市人口合理承载量的确定必须根据发展阶段进行动态调整,不能一成不变。其次,各个城市由于其经济、社会发展水平不同,资源、环境承载力不同,城镇空间布局和管理水平不同,城市人口合理承载量必然不同,所以,统一的人口合理承载量是不存在的,城市人口合理承载量的确定必须进行具体城市具体分析,不能千城一数。

  判断一个城市的人口是否超载还需要第二个依据,即有没有出现比较严重的大城市病。任何一个理论值都是有缺陷的,它不可能考虑到所有因素,也很难及时作出动态调整;而且,城市的功能定位、管理水平、空间布局等因素也会影响人口合理承载量,但这些因素又难以量化。实际上,城市的人口是否超载必然有一些表象,如集聚经济效应大小、交通拥堵状况、就业收入水平、环境污染程度等。不管一个城市人口规模大小,只要出现了交通堵塞、就业困难、环境污染、生态破坏等比较严重的城市病,就说明这个城市的人口已经超载,如果还没有出现比较严重的城市病,就说明这个城市的人口还没有超载,还有聚集人口的空间。

  记者:对于一个城市的健康发展来说,人口规模是否超载是一个十分重要的条件,人口规模太小或人口规模超载都不利于城市的健康发展,如果人口超载会造成哪些问题?

  张占斌:人口规模过小,会因缺乏相应的规模经济效应而造成城市经济建设乃至基础设施建设投资的效益低下,导致城市发展不足和资源财富的巨大浪费。美国布朗大学的两位经济学家发现,城市的净集聚效应首先随着城市规模扩大而急剧上升,在达到峰值之后缓慢下降,最大集聚效应的峰值大致处在250万~380万人规模之间。但如果人口规模超载,也势必会对城市的社会经济发展以及城市生态环境乃至居民的生活质量造成巨大的压力。比如,经济上,会导致城市集聚经济效应下降,甚至出现规模不经济,造成生产生活成本过高、资源严重浪费等问题;社会上,会导致就业困难、收入下降、贫富悬殊、交通拥堵、社会保障水平下降、看病难、上学难、住房难等问题;生态上,会造成资源紧张、环境污染和生态破坏严重等问题。

  近几年来我国城镇化进程中确实出现了不少城市病,尤其是超级城市和特大城市出现的比较严重的交通堵塞、环境污染等问题。但实际上,这些问题主要原因并不是大城市人口规模过大,而是城镇化发展质量不高的表现,如人口规模扩张速度太快、城市基础设施建设滞后、城市功能过多、城市空间布局不合理、城市管理能力不足、环境保护意识不强和措施不力等。这些因素都需要在未来的城镇化过程中逐步消除。

  记者:中国特大城市在控制人口规模上,有什么特殊的情况需要研究应对?

  张占斌:我国特大城市的人口规模控制有两个特殊的难题需要特别关注:一是我国人口基数大,农民数量多,城镇化又处于快速发展阶段,每年进城务工的农民工多达1000万人,2013年农民工总数高达2.69亿人;二是城市的人口规模与城市的行政级别密切相关,行政级别越高,城市集中资源的能力就越强,对人口的吸引力也就越大,如果大多数农民工都流入数量有限的特大城市,这些城市控制人口规模的压力和难度就很大。

  记者:三中全会《决定》提出“创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。”如何科学控制特大城市人口规模?

  张占斌:“严格控制特大城市人口规模”,这里的控制应该包括控制人口的增速和规模两个方面,但主要是控制人口的增速。1996年以来,我国城镇化进入加速发展阶段,1996年~2013年间城镇化率年均提高1.38个百分点,特大城市和大城市人口增速更快。由于对城镇化加速阶段认识不足、重视不够,使得各方面的准备和应对不到位,使得特大城市和大城市人口规模过快增长成为城镇化过程问题的主要因素之一。从长期看,通过科技进步、城市空间格局调整、基础设施改善、管理水平提高,推进城镇化健康发展,特大城市、大城市的综合承载能力和人口合理承载量还有进一步提高的空间。所以,只要控制住特大城市人口增速,我们完全不必担心特大城市、大城市人口规模的扩大,城市病问题是可以逐渐消解的。

  记者:城镇化的一个直接结果就是农民进城,他们在追求更好的生活,如何解决控制特大城市人口规模和农民工进城的矛盾?

  张占斌:城镇化是我国实现现代化的历史使命,是解决三农问题的重要途径,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、实现中国梦具有重大意义,但城镇化也是一个自然的历史过程,是农民为了追求更高收入、更高质量生活和更多发展机会的自主选择过程,农民进城的愿望要尊重。而且,控制特大城市人口规模和农民工进城并不矛盾,但农民工进城要合理引导,特大城市发展也要适当调整。

  首先,农民工进城要有序进行。一是农民工不可能全部市民化,而应注意到农民工群体内部的分化,调控进城农民工规模增速。要尊重农民工进城愿望,重点推进市民化能力强、市民化愿望迫切的群体,对于不具备市民化能力或不愿意市民化的群体,要积极创造条件,支持其返乡创业。二是农民工不可能全部进入特大城市和大城市,而应多路并进,适当分流。要重点引导农民工进入小城镇、中小城市,支持农民、农民工就近进城;特大城市可以设置一定门槛,采取积分制等方式合理引导农民工进城。三是农民工市民化不可能一蹴而就,而应分阶段逐步进行。应从政府、社会、农民工群体几个方面统筹考虑,确立近、中、远期目标和相应的配套政策,有步骤、分阶段地逐步解决。

  其次,特大城市发展要适当调整,提高综合承载能力。一是要通过特大城市的科学规划和布局,发展新城和卫星城,适当分解功能,改变目前多数城市摊大饼式的布局形态,促进城市空间布局科学化。二是要加强特大城市的道路交通和基础设施建设,加速信息化和城镇化的深度融合,提升城市治理能力。三是要加快中小城市和小城镇建设步伐,逐步缩小与特大城市、大城市在就业收入、基础设施、公共服务等方面的差距,提高中小城市和小城镇对农民工的吸引力。(本报记者 柳霞)

  

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