周其仁:重新界定产权之路

作者:周其仁  时间:2014-05-22

  对中国和世界都发生了重大影响的改革开放,不是突然从天上掉下来的,中国的改革开放在事实上酝酿了很长时间。我自己比较关注两个事件,因为这两个事件为后来的改革开放提供了经验准备。

  第一个是非常不幸的事件,就是1959~1961 年间中国发生的饥荒,使较大规模人口非正常死亡。其中最早报告到北京的是河南信阳事件。这个地区当时人口850 万,根据时任行署专员的回忆录,非正常死亡人口当在百万以上。这是一个极其严重的事件,引起国务院和中央的强烈反应。有记录说,就在决策层讨论信阳事件处理的会上,周恩来受中央委托紧急起草了《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(简称“十二条”),其中有一条第一次明确提出要允许农民保 留少量自留地和家庭副业。这是我们可以看到的,在“一大二公”的人民公社制度里,给农民私人权利画下的第一道线。当时没有讲新政策执行的时间多长,也没有讲这是什么性质的权利安排,因为根本来不及。差不多同时,大饥荒还逼出了波及全国多个省区的包产到户。回头看,20 世纪60 年代初的自留地和包产到户,为十几年后的农村改革准备了经验。

  第二个事件发生在1962 年,在广东省宝安县,也就是现在的深圳。那一年,由于各种传言,说香港要开放关口,当然也由于国内的经济困难,就在宝安这个地方,曾聚集了10 万人企图偷渡逃港,这些人来自全国12 个省区、广东62 个市县。这变成当年很大的一个事件,也由周恩来亲自处理。据现在看到的资料,当时约6 万人逃了过去,其中大部分被港英当局遣返回来。加上没有出去的人,当地政府做了安顿和疏散,并严格了出境制度。也在那个背景下,当地还提出过“利用香港、 建设宝安”的政策,以边境的贸易活动来活跃市场,改善民生。我们同样回头看,这个事件埋下了未来开放的契机。

  这两个事件对后来的历史都有深刻的影响。但是,仅有局部地区对灾难性事件的自发反应,不足以直接酝酿出中国的改革开放。因为逼出来的行之有效的 政策,等形势好一点,还是可能又被改回去。这就是过去讲的:吃饱了饭,又要瞎折腾。事实上,从20 世纪60 年代初到20 世纪70 年代中,我国的经济政策还是日子好过了就继续向“左”,比如靠政治运动促生产,“穷过渡”、“割资本主义尾巴”等,对外开放更谈不到。

  真正中国的改革开放,元年还是1978 年。因为这一年发生了思想解放运动,召开了十一届三中全会。最根本的,是整个执政党看待体制、制度和政策的思想方法改变了。邓小平当时说,“一个党,一个 国家,一个民族,如果一切从本本出发,思想僵化,迷信盛行,那它就不能前进,它的生机就停止了,就要亡党亡国”。

  这个思想路线就是改革开放的思想路线,因为达到这个层面,人们才会去想,中国选社会主义也好,选公有制也好,选计划经济也好,讲到底,最终都是为了满足人民日益增长的经济和文化的要求,为解放和发展生产力。从这个出发点看问题,前人写下的本本,苏联实行过的制度,一定要接受我们自己实践的检验。 选错了的就要改过来,不合适的就要调试。任何体制安排,不管出发点多么正确,逻辑多么有力量,做的效果不好就必须改。现在看来,这是中国改革开放得以进行的最重要的政治思想条件。没有思想解放,以后的一切都谈不到。

  所以,恰恰在1978 年以后,刚才讲到的那两个历史事件才有了完全不同的结果。从农村看,包产到户在几年时间内席卷全国,一步一步得到合法化承认。其实,根据回忆,邓小平早在 1960 年就讲过,包产到户能多打粮,不合法,就让它合法起来。但1960 年就没有这个政治条件,非要到了1978 年后才行,虽然农民和许多基层干部对于用什么办法可以多打粮、少挨饿,早就是明白的。包产到户被合法承认了,就意味着从传统的全盘公有化体制里,清楚地画出一条农户私人权利的界线。这样,经由一个承包合约,中国正式开始重建私人产权,这是所有社会主义“本本”上从来没有讲过的事情。中国的改革,就是这么起步的。

  开放也是逼出来的。1977 年宝安又一次大规模聚集了逃港人口。当时广东的负责人习仲勋去调查,知道很多逃港农民跑过去两年就寄钱回来盖房子。为什么到香港有这么高的收入?答案就是扩大经济自由:农民不但务农,也可以打工,并开放市场,活跃生意。那时深圳靠香港边境有一个罗芳村,对面也有一个罗芳村,原来都是这边罗芳村跑过去的人建起来的,只是对面村民人均年收入比这边高出100 倍!这样就逼出一个想法:能不能把门打开,划出一块地方,让香港企业开到境内来,这边的农民不逃港也可以打工?广东第一线提出这个构想,汇报到北京,邓小平赞成。至于用什么名字,邓小平说,就叫特区,因为陕甘宁边区就是特区。

  包产到户、自留地、农民小自由、逃港事件、“利用香港、发展内地”等,历史上都多次发生。但是,只要政治思想路线不对头,那些来自第一线的探索,顶多就是一个权宜之计,既不可能持久,更不可能普遍。所以,中国的改革开放是逼出来的。到了解放思想、实事求是思想路线的提出,才成为更主动、更系统的变革过程,成为“多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式,因而是一场广泛、深刻的革命” (十一届三中全会公报)。

  世界上还真有人以为,中国的改革开放是什么“华盛顿共识”指导出来的结果。我认为,那是对历史的无知。因为那个时候,中国的绝大多数人并不关心华盛顿在干什么,也不知道那些人究竟说了些啥。中国人最关心的问题,就是怎样把饭吃饱搞建设,怎样把过去死教条捆住的手脚解放出来。还有人要编“北京共识”和人家打擂台。我也看不出有什么必要,因为“北京共识”早在1978 年就有了,纲领就是改革开放。

  农村改革和特区开放,两端发力把整个神州大地卷进了改革开放的大潮。我这里发言的题目,不过是取一个角度来观察经济体制大变革的一条线索。过去全盘公有化的计划体制是一套权利界定,因为不适合生产力发展的要求,就在改革开放中重新界定。概略地说,我国产权制度变迁是分为四个层面展开的。

  第一个层面,是原本全盘归国家和集体的公有制,除了抽象的“全民”或“集体”为其所有者,所有具体的、有实际行为能力的个人,在里面到底是一个什么样的权利地位?到底公有制里面可不可以再划分出一些权利界限来?改革开放找到了一个方法,就是公有制可以通过承包合约再把行为的权利——包括责任和义务——重新界定到个人。农业承包,工商业承包,做的就是这个层面的权利界定工作。

  第二个层面,是通过承包划出的私人使用权又发生转让。就是说,从使用权演变为转让权。这当然引发更复杂的问题,比如可转让的范围、转让价怎样形成等。其实,全盘计划转向市场经济,真正的基础就是转让权。什么叫市场经济呢?一般讲,就是价格机制在资源配置中起决定作用。什么是价格机制?无非就是有人喊价,有人还价,而喊价、应价都首先是一个权利。如果没有喊价权和还价权,教科书上写的“市场价格”又从何而来?于是,中国产权改革的第二个层次就启动了市场经济,从使用权入手,进到转让权、定价权、喊价权和还价权,资源配置就再也无法靠苏联教科书那一套范畴运转了。

  第三个层面,改革开放重新承认了“生产资料”的私人所有权。比如可以自由找工作,就是承认所有劳动者身上拥有的劳动能力,是他本人可控制、可拥有、可支配的。“企业家才能”更是一种生产性资源,个人可以合法拥有,可以和其他要素结合起来创业,办民营企业。这一条对中国生产力的解放起到了巨大的作用,各个方面都有人成为优秀的企业家。如果没有这层权利界定,当年的陈志雄就不能去养鱼,年广九就不能搞“傻子瓜子”。这在当时都引发大争论,邓小平、胡耀邦直接干预才没有一棍子打下去。试想,如果没有这个权利保障,怎么会有后面的局面?怎么会有这么多中国产品生产出来,销售到全球市场上去?谁想得到,柳传志领导的联想从计算所传达室打到纽约?马化腾这么个年轻后生就“抓”得住几亿中国QQ 客户?马云立志为中小企业服务就真的心想事成?内蒙古大草原呢,有一个伊利不算,又生出一个蒙牛?

  第四个层次,就是无论承包、转让来的,或者重新确立的私人产权,都可以在自愿互利的前提下放到一个合约里面来,形成“以私产为基础的公产”。过去的公有制非排斥私产不可,但股份制经济可以以私产为基础,通过一个合约形成“公司”,也就是私产为基础的公产,来容纳相当一部分生产力。这是第四个层次,也是聚积新生产力的权利安排。没有这个层次,资本市场从何谈起?至于到境外资本市场上市的公司,更要和全球范围的私产结合,学习、练习被叫做“公司治理结构”的那一套与利益结合、制衡、共用的文明。

  事实上,这四个层次的产权改革,到今天还有大量未解决好的问题,引发出了不同意见。不过从大势看,这条路开始走出来了。绝大多数人愿意继续探索,并让国家、市场、法律、道德、舆论和公民意见的直接表达,一起发挥更好的合力作用,不断完善改革和权利重新界定的过程。特别重要的是,正如科斯所言, “清楚界定的产权是市场交易的前提”,中国产权的重新界定奠定了市场经济的基础,也奠定了刺激经济高速增长的基础。

  应该准确地说,今天中国经济的主要特征并不仅仅是高速增长,而是开放下的高速增长。开放下的中国产品,没有一定的国际竞争力是进不到别人国家里的,这与封闭经济、自我循环的“高增长”不可同日而语。

  但是中国今天的国际竞争力,人们有不同的解读。比如国际上一种流行的意见说,中国就是劳动力太便宜,才有国际竞争力。国内不少人也相信这个解释。对此我有不同意见。我的问题是,改革开放前,中国的劳动力难道不是更便宜?为什么那时中国的产品远没有今天的国际竞争力?从道理上看,劳动力便宜是要素有竞争力,但要素不会自动变成产品。把要素变成产品,要经过组织和制度。过去中国由于体制不对头,要素固然便宜,但组织和制度的成本及其高昂,结果就是产品并没有多少国际竞争力。

  中国的高速增长或者开放下的高度增长,真正的秘诀是什么?就是大幅度通过改革开放降低制度和组织的成本。这就使得廉价劳动力开始发挥作用,中国的农民、工人、技术员、企业家、地方和整个国家才能发力,才经由学习曲线的提升,把产品越做越多,越做越好,才可在世界上占有可观的一席之地。这就是重新界定产权、经过制度成本的显著下降对经济活动绩效带来的影响。

  当然,中国改革开放有渐进的特点,就是哪个领域里的问题严重,或者比较容易启动改革,就先动一动,过不下去了就先改一改。这带来一个结果,就是权利界定不是全面并进,是不整齐、不均衡的,远远没有达到普遍的权利界定和保障。这样,就不可避免地带来矛盾和冲突。特别是不同权利之间怎样取得平衡,成为改革的一个难点。从目标来说,产权设置必须是普遍的,绝不能保护了这一方,侵犯了其他方。经济自由也是有边界的,那就是不能侵犯他人的自由。否则不可能有持久的秩序,也不会为社会所接受。但是,渐进改革的实际情况却是有的走得快,有的走得慢。一些领域的改革,甚至停滞很长时间。

  现在大量的实际问题,包含环境污染、农地征用、矿产开采权、旧城改造、山林经营权确定,以及行政垄断行业进一步开放市场、政府本身体制改革等难题,讲到底难就难在权利怎样进一步清楚界定。这些问题如果具体研究涉及很多细节,不是今天的题目。但它们的共同困难,是产权界定从来不是完全靠民间自发活动就可以解决的。产权界定是稀缺资源的排他性制度安排,没有拥有合法强制力的国家的介入,不可能划清楚,更不可能得到有效执行。这里面有一个悖论性的难题:要求合法强制力提供产权界定的公共服务,但社会怎样约束、监督合法强制力不被滥用、私用,从而使产权界定过程变歪,远离普遍的、原则面前人人平等的权利承认和保障体系呢?

  中国的经验教训说,这个难题没有简单的解决办法。邓小平以来,许多领导人多次讲过,没有政治体制改革,经济体制改革就无从推进。问题是,能够与我国经济体制改革匹配的政治体制改革,又谈何容易?从学术上看,这个问题超出了经济学的范畴。但我所知的优秀经济学家,同样也关心这个问题,如杨小凯临去世之前写的那些文章、笔记,中心关注点就是这个问题。我自己在国内作调查也碰到这个问题,比其他问题有更大的难度。当然总思路也可以说有了,那就是法治,即不是说一些人拿上一些法条去统治别人,而是所有的人、任何人都要服从同样的准则,即法律面前人人平等——用同样的准则约束所有人的行为。

  我相信,这也是摆在未来的一个重大任务。中国要自立于世界,没有强大的国家不行。但强大的国家力量,怎么保证在公共服务的轨道里运行,限制权力即合法强制力不被滥用,是一个我们的历史传统尚没有很好回答的问题。在这种情况下,权力势必参与整个资源的权利重新界定过程,越来越成为继续推进改革的难点和要点。

  现在的麻烦是,中国早已远离了饥荒,遭遇国际竞争的压力也比过去小,因为中国经济的表现至今在国际上相当抢眼。在这种情况下,进一步改革的动力何在,是一个很实际的问题。我们认定,继续改革的未来收益很大,因为从局部渐进的权利界定,成长为普遍的权利界定,一定会进一步扩大不侵犯他人的经济自由,从而走向一个普遍约束权利、普遍保障自由的现代国家。问题是,进一步改革的难度也远比过去为大。如何汇集新的动力,推进中国在30 年改革开放后继续坚持改革开放,是未来要面对的问题。

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