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赵晓:国资流失:一道难解之题

  时间:2005-03-21

国有资产流失历来就是一个焦点话题,有时甚至会成为中心话题。2004年国企改革讨论的一个中心话题,是国资产权改革中的资产流失问题,而不久前发生的几起国有大型企业如中国航油(新加坡)、中储棉以及中国银行黑龙江分行等众多国有大型企业巨额亏损事件,则让人们看到其他层面的国资流失问题,并引发了包括两会代表们在内的全社会更加深入的思考。
  在今年的两会上,有代表委员指出,中央企业去年共申报核销资产损失3178亿元人民币,相当于9.2万亿元资产总额的4%左右,3.2万亿元净资产的9.9%。加上财政部已核准的近1000亿元损失,央企共计核销损失达4000多亿元。而在过去几年中,四大商业银行共计核销损失接近2万亿元。两会委员为此提出要对造成损失者追究责任,以警醒后来者,防止新的亏损产生。(新华社3月4日电)显然,2004年核销的国资资产损失并非当年造成的损失,而是对过去多少年来造成损失的一种核查和确认,这相比于“鸭子飞了”账面上还记着有几只鸭子其实是一个进步。
  但从巨大的核资损失中,我们的确可一窥国资流失的严重性,虽然不敢说其中都是“国资流失”,但国资流失数额巨大则肯定无疑。过去估计国资流失,经济学界普遍流传的说法是每天1亿-3亿人民币,现在看来国资流失有可能在加快。因此,打个不太确切的比方,我们可以说国有资产流失正像是一条隐没在中国地下咆哮的暗河,多少年来奔流不息,我们却始终没有找到好办法来彻底解决。
  不仅我们没有找到根治“国资流失”的好办法,全世界其他国家也没有找到非常行之有效的办法。因此,防治国有资产流失可以说是一个世界性难题。
  我手头有一本《企业国有资产流失形式和对策》(中国石化出版社2003年),这是一本专门探讨国资流失问题并寻求对策的书。但通观全书,我最大的一个感受就是:与其说这本书解决了一些问题,不如说提出了更多的问题,而解决之道仍将处于艰难的探索之中。
  我手中也有许多探讨国有资产流失的论文,学者们在分析国资流失原因时或深刻或表面化,但一旦论及防治之道,则统统像是中国足球的临门一脚,乏善可陈。可以说,迄今为止并没有哪一位学者敢说自己已经找到了防治国资流失根本性的方法。
  有人说,关键是企业管理不规范,因此要建立现代企业制度。可即使在以私人产权为基础、有百年历史、奉行现代企业制度的企业中,不也出现了像巴林银行这样的恶例吗?由此足见委托-代理的风险并不能借公司治理结构完全消除。而在国企上市公司中,同样出现了许多国资流失的现象,甚至国资上市之初,就是国资流失的开始。我们如何能够指望现代企业制度能一劳永逸地解决问题呢?
  有人说,关键是外部监管。可如果我们严格地区分政治经济学意义上的所有制范畴与法学意义上的所有权范畴,并且在法学意义上的所有权范畴中,又区分一般性资产所有权与特殊性资产所有权,我们就会知道,国有资产全民所有如果只是政治经济学意义上的所有制范畴而落不到法学意义层面,其实际结果只能是人人所有,人人不关心,人人不负责。而在法学意义上,一般资产所有权是资产所有权、收益权、支配权、处置权等一系列产权的集合,它由“职能资本家”所掌握,具有追求资产增值或效用最大化天生本性;相比之下,任何国有资产的外部监管机构却只能是一种“特殊性资产所有权”。
  例如,2003年新颁布的《国有资产监管暂行条例》把以前模糊不清的中央、省、市三级财政出资形成的国有资产进行了明确划分,相应地在管理体制上也进行了切分,各级国资委分别行使国有资产的所有权职责。然而,法律虽然赋予了国资委国资出资人身份,但国资委被授予的这个特殊国资所有者身份毕竟不同于一般资产所有者身份。因为国有资产毕竟是公有资产而非国资委及其工作人员的自有资产,国资委的出资人身份是政府委托给它的。在某种程度上,国资委及其工作人员类似公司制企业里的职业经理人,并不具有天生的“资本最大化”的动力和压力。
  我们如何能够假设国资委能够扮演完全类似于一般“职能企业家”的角色呢?
  同样非常不幸的是,我们还知道中国有关国有资产管理的外部法律环境亦不成熟。《国有资产法》尚未出台,现行的法律法规中亦缺乏行之有效的激励与约束国有资产监督管理机构的条款。如果国资监督管理机构的工作人员,在国企改制和产权改革中不作为或玩忽职守、渎职,应该由谁(问责)或施行惩治,惩治的依据又是什么?
  显然,这些问题需要更加明确而且准确的法律依据。
  再有就是,地方政府的干预以及某些地方政府部门行为不规范,干预国有企业资产转让造成的流失。如某钢管厂准备以账面价值5000万元与外商合资,有关部门依据规定对国有资产进行重估,重估后的资产价值为2.1亿元,但在当地有关领导的行政干预下,最终仍按账面价值5000万元与外商合资。这样的案例已经超过了一般的刑事和行政法规的处理规定,处理起来不仅很难找到法律法规,以及有效的程序来进行惩处,有时甚至会因极大的阻力而完全无法查处。以上谈到了许多防治国有资产流失的一些困难,但并不意味着我们不可以分析清楚国资流失的原因,以及通过某些办法减轻国有资产流失的。限于篇幅,这里只能打住,且容我随后再谈。
  作者:国资委研究中心宏观战略部部长

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