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刘尚希:城镇化:社会不确定性、复杂性扩大的过程

——在中改院“新型城镇化:发展与转型”改革形势分析会上的发言

作者:刘尚希  时间:2012-09-28

  我国要走新型城镇化道路,必须先对城镇化有一个新的认识。城镇化是一个经济、社会复合转型的过程,是人类社会文明进化的一个必经阶段。如果把人类社会比作一个有机体,那么城镇化就不只是社会这个有机体发生的种种物理性变化,如空间状态的改变,而且还包含着种种聚合、分解和再聚合的类似化学变化过程,会给这个社会带来许多不曾有的新东西,包括经济的、社会的、文化的、生活的、交往的、观念的各式变化。但社会的“化学反应”是难以控制和预料的,谁也不知道,在众多社会元素相互反应之后会产生什么样的新东西。这个过程是不确定的,而且会变得越来越复杂,因而总是伴随着公共风险。

  什么是城镇化?

  对于城镇化的认识,可以从六个方面来描述。

  一是集中化。形成城镇的过程,是人口、生产要素、生产、交换与贸易以及居民生活的集中过程。没有集中化,就没有城镇化。

  二是组织化。集中不只是一个空间变化,就像土豆,不是简单地把分散、零星的土豆归成堆,这只是一种物理变化。在集中化的同时还有一个组织化的过程,包括生产和生活。与乡村生活相比,城市生活需要把生活的各个元素重新组织。这个组织化的过程,既体现在生活方面,也反映在生产方面;既蕴含在经济方面,也存在于社会方面。

  三是规模化。在集中化和组织化的基础上,还会产生一种新现象,即规模化。经济学中有“规模经济”,管理学中也会规模管理。这与效率、成本紧密地联系在一起。如提供公共服务,在农村里遇到的问题就是零散,成本高,效率低,也就是规模不经济;而在城市,就可以形成规模,降低成本、提高效率,形成规模经济。

  四是公共化。这是把握城镇化内涵最重要的方面,是城镇化的本质。在自然经济为基础的农村,公共化过程产生了乡村文明。在工业化没有到来之前,这是人类文明的最高形态。而以工业化为基础的城镇化,形成了新的公共化过程,衍生出不同于乡村文明的城市文明。城市文明区别于乡村文明的地方,就在于公共化程度的不同。随着集中化、组织化和规模化的推进,公共化过程就会凸现出来,产生大量公共性问题,带来大量公共事务和公共需求。社会的现代性,实质上就是公共性。例如集中居住,就产生了公共空间问题。一个小区里就有公共道路、公共绿地等公共设施;一幢搂里就有公共过道、公共电梯等公用设施。人们之间交往也变得公共化,乡村社会的那种随意性、私密性以及基于血缘关系而展开的交往关系随之终结。电话、短信、电邮等等交往工具都是公共化的内容。交往的公共化,隐私也需要重新定义。公共文化、公共道德、公共规则和公共选择等公共化问题就成为维系现代城市文明的核心内容,是通往人类未来文明的桥梁。公共化总是伴随着不确定性的放大和公共风险的增加。其实,各种公共化形式的外壳总是裹着各式各样的公共风险。城镇化,意味着我们要与不曾碰面的各种新的公共风险打交道。

  五是便利化。生产、生活的不便利,是传统乡村社会的一个基本特征。而城镇化则意味着便利化。“自来水”的这个称谓最直观地表达了城镇的便利化。在乡村要挑水,在城镇只要拧开水龙头就行。生火做饭,需要进山打来的柴禾,而在城镇则只须打开煤气灶。集中化,为规模化提供了可能性,各种公共设施给人们的生活和工作带来了许多的便利,如上学、看病、购物等等都比乡村变得更加方便,这使城镇生活水平和质量得以提高,城镇生活也由此变得更加丰富多彩。这就是人们为什么喜欢城镇、向往城镇、迁往城镇的原因。这实际上寓示了城镇化的本相——便利化是城镇化的应有之义。至于现实中产生的种种不便利,那只能说是城镇化被扭曲了,而不是本相意义上的城镇化。扭曲的城镇化是没有意义的。

  六是人性化。城镇化过程是人在更大程度上摆脱自然束缚的过程,也是更大程度地实现人的解放、人的自由的过程。从粗野走向文明,城镇化是人类文明进程中的一个重要驿站。人性化,一方面,使自然更加人化,更符合人的需要和发展;另一方面,使人与自然在一个更高的层次上更加融合、更加和谐,而不是对立。因此,城镇化并非宰割自然、破坏自然,而是善用自然、善待自然。城镇化规划、城镇建设、城镇设施都需要遵循这个规则,这样的城镇化才是人性化的,符合人的需要,有利于人的发展。而现实中的城镇化却时常偏离了人性化的要求,过度地利用自然,甚至是破坏自然。为了GDP,舍弃公园与绿地;填河、填湖、填海造地用于工业和商业开发;为了汽车,让行人让道、改道等等,造成城市过度拥挤、过度物质化。这是异化了的城镇化,与人性化是格格不入的。

  城镇化应是上述“六化”形成的一个有机统一。离开其中一个,我认为那都不是城镇化,而是变形走样的、扭曲的城镇化。而“六化”隐含着大量的不确定性,由于认识与目标的偏差,很容易导致城镇化偏离其本相,甚至产生一个与人的需要相悖的城镇化。这是城镇化最大的公共风险。

  我国城镇化进入一个新阶段

  农业社会基本上是一个静态社会。土地是基本生产资料,各种生产要素都以土地为中心,附属于土地之上,包括劳动力在内。土地的基本属性是不能流动,能变化的只是其所有权或产权。除非出现重大自然灾害、战争,人口与劳动力的分布因依附于土地而定格。

  改革开放之前,我国实行了由国家推动的工业化,但由于采用计划经济体制,工业化并未引发劳动力和人口的自由流动,城乡之间、区域之间的生产要素流动,包括劳动力在内,都是由国家计划控制。以农民为主的社会结构,再加上实行计划经济,使得整个社会的人口流动处于凝固状态。所有的体制设计,包括因产品短缺而实行的各种供应票证,如棉花票、布票、肉票、油票和糖票等等,都是基于户籍控制的人口分布。改革开放之后,由市场推动的工业化完全改变了这种状况。尽管户籍制度30多年来未有变化,但劳动力和人口的流动性已极大地增强了。现在规模达到2亿多人的农民工,成为我国社会最大的流动群体。从人口规模来看,这相当于世界上一个大型国家在不停地漂移。

  市场化和工业化推动的主要是作为生产要素的劳动力在流动,其目的打工赚钱,然后回家盖房子、添置新家具,改善全家人的生活。东部沿海地区快速推进的工业化引发了大量劳动力需求,中西部农村的大量劳动力,甚至包括城市的一部分,源源不断地流向沿海地区。珠三角、深圳是我国最典型的由流动劳动力支撑的发达地区。市场化、工业化带来的是要素流动,劳动力也只是其中一种,以家庭为中心的人口布局依然是原有的格局。农民工只身外出打工这类属于经济要素的流动,尽管也给社会管理带来了许多难题,但以家庭户籍为基础的整个社会体制,尤其是公共服务的供应体制并未受到严重的冲击。

  不过这是暂时的。随着劳动力流动的深度、广度不断强化,人口的流动、家庭的迁徙,就日益成为越来越多农民工的迫切要求。对农民工而言,城镇不仅是打工的目的地,而且成为生活定居的目的地。这给按照户籍人口来提供公共服务的体制带来巨大挑战。随着以城镇为定居目的地的人口以及家庭流动的到来,真正的城镇化拉开了大幕。其背后的真正导演是第二代农民工,他们不再想继续父辈候鸟式的生活。第一代农民工提高了统计意义上的城镇化率,他们中的大多数并未想异地安家落户,落叶归根是他们大多数人的想法,未曾奢望打工地的城镇政府能给他们提供公共服务。30多年来日渐扩大的民工潮,在不断地冲击着以静态人口分布为基础设计的体制,也冲击着过去那种主要由作为工业化要素的农民工构成的“半拉子”城镇化。

  我国的城镇化进入了一个全新的阶段:作为生产要素的劳动力城镇化转向以人口、家庭为主的城镇化。这意味着新阶段的城镇化,不只是要提供劳动岗位,更要提供作为城市居民生活的所有条件和公共设施以及公共服务,包括住房、学校、医疗机构以及社会保障等等。农民不只是为打工进城,而是举家迁徙进城,正式成为城镇居民,这才是真正的城镇化,也是我国30多年来的新城镇化的开始。

  城镇化导致社会动态化、复杂化

  从过去的静态社会变成一个动态社会,使经济、社会的复杂性、不确定性呈指数化扩大,蕴含着各种各样的公共风险。

  从经济领域来观察,劳动力在城乡之间、区域之间的流动性增强使劳动力市场的不确定性扩大。与其他要素市场相比,劳动力市场的自由化程度在我国是最高的,无论是存量劳动力,还是新增劳动力,几乎完全由市场来调节。这扩大了劳动者的个体自由,但劳动力供应与需求之间的不确定性也就随之扩大了。农民进城找工作,往往是盲目的,主要的信息来源是同乡,事先能否找到工作并不确定,工作是否如意、薪酬是否如愿更是不确定。对于招工的企业来说,也不知道是否能有合适的人应招,企业需要的劳动力实际上也处于不确定性状态。在劳动力供应十分充足,且产业层次低,对劳动力素质要求不高的情况下,也许问题还不明显。而一旦劳动力供应减少,而企业恰巧又要转型升级,需要高素质工人、技术工人,在这种情况下,企业招工难就会凸显出来。

  如果产业结构的调整变化受制于劳动力,则会带来双重风险:产业转型升级受阻和出现结构性失业。这会给城镇化带来双重压力:产业支撑力弱导致的经济压力和失业人口增加导致的社会压力。这很可能把城乡二元化转变为城市居民的二元化,进城农民变成城市贫民,甚至由此出现城市贫民窟。在印度、巴西等发展中国家,这种城市二元化已成为前车之鉴。

  再从社会的视角来观察,人口流动、家庭迁徙,农民变市民过程中导致的不确定性会进一步放大。农民变市民,有点类似于化蛹为蝶的蝶化过程,其中有太多不确定性和风险。这不仅对农民个体来讲是如此,对整个城镇化而言,也是如此。因不确定性和种种风险,会使这个过程变得十分复杂,非常艰难。不难想见,城镇化较之于工业化,其不确定性、复杂性以及风险都要大得多。

  我国的城镇化实际上走了一条双轨制之路。因户籍的不同,在城镇生活和工作的人口被人为地划为两类:非农人口与农业人口。即使是一个家庭,也可能出现“一家两制”。在公共服务的待遇上,如上学、就医、社保、就业、失业等等方面,都是两种待遇。在城镇人口的统计上看不出来的差别,在现实的城镇化过程中一直存在。随着城镇化率的不断提高,享受不同待遇的两类城镇人口规模都在扩大,尤其是属于农业户口的城镇人口规模更是显著增加。2011年城镇人口规模6.9亿,城镇化率达到51.27%,而其中属于农业户口的城镇人口大约有2亿人。按照现行的公共服务供应体制,他们只属于统计意义上的城镇人口,仍不是真正的市民。这种状况再延续下去,城镇化将会复制城乡的二元化,社会摩擦和冲突将会不断增加。城乡二元化,若是再叠加城市二元化,社会领域的公共风险将会显著扩散。

  在城镇化过程中,实际上还有一部分人口处于“两不靠”的境地,他们既不属于统计意义上的城镇人口,也不是真正的乡村人口,属于“流动人口”:包括青壮年、小孩和老人。他们既不能在城镇享受公共服务,也无法在户籍所在地真正享受政府提供的公共服务。他们在城乡之间、区域之间漂移,由此导致按照户籍提供公共服务的体制与人更加脱节。尽管国家在公共服务的提供上不断向农村倾斜、向中西部倾斜,但农村人口、中西部人口却在大量地流出,出现了背反的现象。这意味着,按照户籍人口的布局来实行公共服务均等化已经行不通。要改变这种局面,不仅是要改革户籍制度,而且要改革公共服务体制、政府间财政关系、转移支付制度等一系列的体制改革。

  我国的城镇化不是“单边选”,要么彻底进城,要么留在农村,而是“双边选”,既期盼城镇的公共服务,也舍不得农村的土地和财产。一些地方政府为了加快城镇化进城,强迫或诱使农民做“单边选”,实行如放弃土地、宅基地换取市民身份等政策。这种“被市民化”、“被城镇化”也会加剧社会公共风险。一些群体性事件、上访,系由此而起。如何尊重农民的选择,实行民主化的城镇化,这是对政府的一个重大考验。在允许农民是否进城进行“尝试性”反复选择的过程中,土地制度如何改革面临一系列的难题。如果农民不放弃土地、宅基地进城,城镇化空间将受到限制;若是农民“裸身”进城,即使是拿到了一笔丰厚的补偿金,一旦社会保障、就业服务等公共服务由于城镇政府能力不济而跟不上,则会导致城镇人口的分化,形成新的社会鸿沟,威胁社会稳定。

  而农民变为市民不只是空间上的、制度上的,更需要观念、行为方式、生活方式的转变,这样才能融入城市文明。而这个过程恐怕不是一代人能完成的,也许要经历两代、三代。就此而言,城镇化不是靠政府努力就可以加快的,有一个自然的过程。大跃进式的城镇化将会激化各种矛盾和问题,使各种风险很快转化为危机。

  城镇化使社会日益复杂化、动态化,不确定性和公共风险也由此扩大。各种体制的改革以及各项改革之间的衔接匹配,资源、环境的承载能力,以及与社会大众的期待相吻合,如此等等,任何一个方面出现偏差或不到位,都将使城镇化走向反面。

  在二十一世纪,中国的城镇化是改变世界的重要力量。对我国而言,城镇化是经济、社会发展的机遇,更是对政府公共治理能力的严峻挑战。

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