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赵晓:地方债治理“平衡术”仅是权宜之计

作者:赵晓     时间:2015-06-04

  如同对待“促改革”与“稳增长”的关系一样,在对待地方债务治理的问题上,中央也在寻求一种平衡术:既要推进债务管理制度改革,又不能因债务治理而影响经济增长。但是在2015年,这是一个巨大挑战。

  首先,债务存量较大。公开数据显示,2015年地方政府到期的负有直接责任的债务为1.86万亿元,加上5000亿元左右的债务利息,再加上部分或有偿还债务,保守估计2015年需要偿还的地方政府债务会超过2.4万亿元。这一数字虽与2014年的2.4万亿万基本持平,但考虑到经济增长放缓和房地产市场低迷带来的财政收入和土地出让金收入的下滑,2015年的偿债压力自然不小。

  其次,去年43号文出来后,地方政府传统融资渠道受阻。一方面,在“谁借谁还、风险自担”的约束下,银行出于防范自身风险和响应中央号召的需要,会收紧地方融资平台贷款;另一方面,43号文件及中证登对企业债质押回购的严苛新规,使得城投债再难有大的作为。

  最新数据显示,2015年地方政府置换债券计划发行1万亿元,加上预算内的6000亿元新增地方政府债券,地方政府的偿债资金缺口还是比较大的。如果再考虑“稳增长”的被动资金需求,2015年地方政府的融资压力可想而知。如何破解?

  政府的思路是,在43号文件规定的大框架下,开启新的市场化的举债模式。其一,让“自发自还”成为常态,这是顶层设计中地方政府未来的主流负债方式,包括发行一般债券和专项债券。只是,“自发自还”目前还处于试点阶段,发债流程、信用评定、信息披露相关机制还在摸索之中。

  其二,鼓励PPP模式。但是,寄望PPP模式能立即扛起地方政府基建项目融资的大旗在当前并不现实:首先,并不是所有城市基础设施项目都可以商业化;其次,对大部分基础设施项目而言,其盈利能力较差,加上投资金额大,回报周期长,民营资本的参与动力天然不足;第三,地方政府的透明度和信用还有待加强,民营企业利益的保障机制还不够健全。

  2015年,中国经济去杠杆、制造业去产能、房地产去库存的调整仍将继续,新兴产业和服务业改善尚难以冲抵传统增长点收缩带来的压力,为稳住7%左右的目标GDP增速,稳住投资特别是基础设施建设的投资仍是当前政府的主要选择。在债务治理和稳增长的双面夹击之下,政府只好寻求“平衡术”,其中就包括地方债务置换和城镇化基金。

  “债务置换”是一种债务展期,而且是将高息、短期债务转换为低息、长期债务。但存在两个问题:一是金融机构不傻,赔本的买卖自然不愿意干,所以首批地方债被一再延迟发行;二是由于流动性有限,债务置换量太大的话,势必会对其他实体的融资产生挤出效应。所以,政府只好将债务置换与财政存款、参与地方重大项目建设等联系起来,并把置换债纳入抵押品范围,算是给金融机构的额外补偿,于是就有了地方政府债券的定向承销发行。只是,这种没有充分体现自愿契约精神的“债务置换”并非完全市场化的手段。

  城镇化基金属于私募基金的范畴,本来是一种纯市场化的投资手段。但是,目前各地如雨后春笋般建立的城镇化基金与传统意义上的城投贷款或城投债并无本质差异。

  笔者以为,在地方债治理的过渡期,寻求“平衡术”确实有必要,但只能作为权宜之计。从长远来看,尽快转变政府职能,专注于公共服务,而不要过多插手经济事务才是根本,因为缺乏市场纪律约束的大规模投资只会导致地方政府债务的变相膨胀。

来源:经济参考报 [关闭] [收藏] [打印]

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