郑永年:“顶层设计”克服中国改革的既得利益

作者:郑永年  时间:2011-04-12

对任何国家来说,不管是民主的还是非民主的,集权的还是分权的,改革尤其是政治改革,都是一件困难的事情。不过,不改则退,而退是没有出路的。近来中东和北非的政权动荡,和1997年亚洲金融危机期间印度尼西亚苏哈多政权的解体等等,无一不说明这一简单道理。这些国家尽管都有过相当辉煌的建设成就,但缺乏政治改革,政权基础并不牢靠。任何一个非政治性的事件都能诱发出强大的政治能量,被人民力量所推翻。很显然,如果改革遇到困难而不去改革,最终都会导致政治悲剧。
  在不同政治体制下,改革的动力很不相同。在多党制下,政党的轮流执政,多少可以化解民怨,避免民怨积累到一个非常高的程度。不过,政党轮流执政并不见得是改革。很多民主社会,多党政治和改革并不相关。往往的情况是,不但改革没有进步,政治反而会经常处于持续的不稳定之中。较之多党制国家,一党制国家,或者一党长期执政的国家,比较容易积累民怨。在这些国家,一党执政往往会演变成同一个领袖(党的领导人)长期执政。久而久之,人民就会感到不满。同时,也因为一党执政,既得利益容易形成,导致政治的封闭性。不过,一党执政也有非常成功的改革例子,那就是通过建设开放的一党制,或者维持执政党的开放性,通过竞争来吸纳人才,通过竞争为人民提供有效的参政管道。
  较之其它政体,中国的政治制度表现出其自身独特的性质。和西方民主政治不一样,中国不实行多党之间的选举竞争,而是维持一党的长期执政,在党内进行竞争,或者实行党内民主。就是说,中国政治也具有竞争的特色,但竞争的表现方式是和西方不一样的。和其它权威主义政体下往往是同一个领导人终身执政的情况不一样,中国有退休制度,领导人到了规定的年龄,就必须退休。这不仅避免了政权的老龄化,更重要的是源源不断地为政权补充新的血液,政治更新非常之快,甚至超过民主国家。党内民主和退休制度使得中国把自身区别于其它民主和权威主义政权。它兼具了民主和权威两种类型国家的一些特质。没有西方式民主,但却实现了民主政治下的领导人(或者接班人)制度化的、定期的更替;同时因为是一党执政或者一党主导政治,中国的体制仍然维持着权威主义政治体制所具有的高度动员能力。
  挑战在于维持体制的开放性
  从这些特质看,中国政治体制最大的挑战就是如何克服既得利益而保持政治的开放性。如上所说,一党制体制往往导致政权的既得利益化,从而从开放走向封闭,从包容性转向排他性。一旦这个局面形成,改革就会遇到极大的困难,各方面的问题就会接踵而至。
  目前的中国就处于这样一个局面之中。这些年来,在改革难以进展的同时,社会对政府的抱怨则越来越甚。改革难以推行,原因很复杂,但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素,可以从几个方面来看。第一,政府有改革计划,但受到既得利益的阻力很难推行下去。第二,改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形。第三,既得利益操纵改革议程,一些改革变成了增进既得利益的“改革”。第四,既得利益直接阻碍改革议程的出台,领导人的改革意图经常成为既得利益的嘲弄对象。一句话,在强大的既得利益面前,中央权威流失了,改革的动力消失了。
  因此,问题在于如何克服既得利益 在列宁主义政党体制构架内,从以往的经验来看,克服既得利益有如下几种主要途径。苏联的改革模式,即直接诉诸于民众,即所谓的民主化。这主要发生在苏联领导人戈尔巴乔夫时期。因为改革遇到了强大的官僚体制(苏联最大的既得利益)的阻碍,戈尔巴乔夫就采用了激进(直接)民主化的手段。但现在看来,这样的改革并没有取得很大的成功。民主化促成了原来一党制的解体,为寡头政治和经济提供了条件。
  中国自身也有很多的经验。在毛泽东时代,和苏联一样,由计划经济体制主导的官僚体制是最大的既得利益,所使用的克服既得利益主要手段有两种。一是分权,即把权力从中央官僚集团手中分散到地方政府;二是群众运动,也就是群众动员式的“大民主”。这两种手段后来都出现了很大的问题。分权经常导致分权与集权的恶性循环,即一分就乱,一乱就收,一收就死,一死就分;而“大民主”则导致了国家的长期动乱。
  改革开放以来,执政党领导人接受了以往的教训,在推进改革方面找到了新的并且是有效的方式,即开放。无论是政治过程还是经济过程都向社会各种力量开放,这种开放当然不是西方式的开放,即多党制或者政治多元主义,而是把各种社会力量吸纳到执政党内,构成党内的竞争。
  关键是再确立中央权威
  那么如何促成政治和经济过程的再开放呢 这里确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要,但从制度建设角度看,自下而上的社会压力,也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说,有效的改革取决于是自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。
  现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去,更是因为一些顶层结构性因素的变化,使得责任和权力出现不一致性。从中央层面看,政治局常委一直处于扩大之中,从1980年代的5人扩大到1990年代的7人,后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需,但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门(或者口),专人负责,形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工,就要有协调。在分工缺少协调的情况下,就会出现很多负面的结果。
  最近,中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上,“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用,避免改革议程和过程的既得利益集团化,而且更需要中央政府协调改革的执行和实施。
  那么如何实现“顶层设计”呢 这里可以结合其它国家的经验,考虑建立三个国家级别的委员会,即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组,但这些小组都是虚体,非实体,主要协调各官僚机构的利益,没有实质性的制度意义。国家委员会则不同,其目的一方面是要在决策过程中吸收社会力量,而超越官僚体制利益(或者其它既得利益的利益),而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调,保证决策的实施。就是说,决策要回归其政治性,而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。(应当指出的是,日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策,而官僚体制回归其工具职能。)
  

来源:联合早报 [关闭] [收藏] [打印]

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