郑永年:十八大之后如何创造中国政治新大局

作者:郑永年  时间:2012-11-20

  随着新一届政治局和政治局常委的产生,这一年多来围绕着中共十八大意识形态、改革路线、政策和人事等的各种政治也应当可以告一段落了。现在,人们期待着的是十八大产生的新一代领导人,会如何开创中国改革开放的新格局。政治过去了,人们就要回归常态。正如习近平早些时候著文所强调的,“重在执行”。

  十八大毫无疑问构成了中国政治年的核心。十八大标志着中国现代竞争性政治的诞生。和传统个人专制及强人政治不同,竞争性政治意味着政治人物之间的协商、妥协和合作。当代中国面临的政治局面是:一方面,强人政治之后,竞争性政治已经成为事实;另一方面,支持竞争性政治制度平台的建设还处于非常初级阶段。考虑到这种矛盾的存在,就不难理解围绕着十八大的各种谣言、丑闻和各种版本的人事安排。

  在一定程度上说,十八大本身的实践就是在探索如何把竞争性政治提高到一个新的水平,使得制度可以同时兼顾到党内民主和权力相对集中的需要。在制度的顶层设计方面,十八大取得了具有实质性的进步。

  第一是政治局常委规模的再调整。政治局常委的规模一直没有定下来,从1980年代的五人扩展到1990年代的七人,再扩展到本世纪初的九人。这种规模的扩大本身就反映了党内民主的需要。强人政治之后,必然是多人政治;多人政治就要求一定的民主平台,常委人数的扩大变得不可避免。但常委规模的扩大也产生了诸多负面的效应,主要是过多的内部多元主义。常委之间实行“劳动分工”,因为缺少有效的协调制度,导致了各方面之间过多的互相制衡,决策效率成为大问题。这次重新回到七人就是要克服这些负面的效应。规模减小了,权力可以相对集中一些,更重要的是可以避免权力和责任分离的局面。例如政法系统的职能可以和全国人大整合起来,回到从前彭真和乔石任委员长时的局面。又如,宣传系统和党务系统的职能能够整合起来,避免宣传和党务系统的不一致性。

  交接一步到位或制度化

  第二,更重要的是胡锦涛的“裸退”,即同时放弃了三个最重要的职位,包括党的总书记、军委主席和国家主席(至明年3月“两会”)。从制度化的角度来说,这是个巨大的进步。可以从几方面来看。一,因为这一步,中共接下来可以修改党章,明文规定军委主席必须是中央委员。非中央委员可以担任军委主席,是邓小平时代特殊时期的特殊安排。在邓小平之后,这个问题被“忘掉”了。这就产生了很多矛盾,最明显的就是党的军委主席和国家军委主席,在很长一段时间里不是由同一个人担任,出现了责任不明确的问题。二,同时从三个位置上退下来,实现了接班人交接一步到位。邓小平之后,中国实行的是“三合一”制度,即总书记、军委主席和国家主席由同一人担任。这个制度有很大的合理性。但如果在卸掉了总书记和国家主席之后,还可以继续担任军委主席,就意味着权力交接还没有完成。这同样会出现很多问题。一步到位的权力交接,必将大大减少政治上的不确定性。

  不过,十八大的布局也传达出很多信息,这些信息表明中国精英政治还有巨大的制度空间来改进。也就是说,中国的精英制度运作还存在着很多问题,这些问题需要人们面对,不管喜欢是否。很显然,这次人事安排仍然体现出过多的政治陈规,而创新不足。尽管这一年有那么多的政治运作,搞得海内外纷纷扬扬,但到头来看,其实也非常简单,至少并非如外界所想象的那么复杂。有两个因素特别明显地影响了精英政治。

  首先是性别政治。女性从未进入过政治局常委,所以当常委职位不够分配或者不能做妥协时,女性基本上可以排除。其次是可以称之为“排队政治”的安排,就是入局与否要看年龄,年龄和党内的资历仍然是主导因素。这次显然是根据上两届的方式,即“七上八下”。这样就很简单,年长的先入局,年轻的可以再等五年。

  这些方面显然有过多的妥协,但妥协是有代价的。第一,权力交接班似乎正在演变成一场权力游戏,过分侧重于权力分配。权力交接班当然不可避免涉及权力,但权力分配本身不是目的,而是手段,是要达到目标的手段。但至少从外界看,人们看到了过多的权力游戏,很多方面为了权力而权力。第二,一些观察家已经指出,新的执政团队具有过渡性质。五年之后,因为年龄因素,新进的五位政治局常委都要退休。第三,因为大部分常委是一届常委,常委内部就缺少可以考虑长期利益的行动团队。

  而行动团队对今天的中国最为重要。中国社会现在处于关键阶段。高增长阶段已经过去,开始进入中等增长阶段。如何从高增长阶段过渡到中等增长阶段?这需要对经济进行结构性调整。社会问题更为严重。这个社会已经发生了巨变,不再能像从前那样加以治理了。如何以新的方式来治理越来越复杂的社会,这更需要包括政治、社会在内的改革。所有这些都需要一个强有力的领导层。不过,正是在产生一个强有力的领导层方面,中国政治面临最为严峻的挑战。和强人政治时代相比,中国的政治领导力正在很快弱化。这种情形不可避免,没有人会相信中国政治有可能回到强人政治时代的格局。问题在于如何根据新的情况,来产生一个强有力的领导层呢?

  要开创中国政治新局面,就要求各种政治力量回到邓小平时代的权力大局观。也就是要求领导人超越个人、家庭和小圈子的利益,而把社会、国家和执政党的整体利益放在首位。习近平在带领新一代常委会见中外记者时强调新领导层在中华民族的复兴过程中的责任。如果各方政治力量能够在中华民族复兴的内容里来权衡自己的权力,那么这个权力大局的出现并不是难事。邓小平时代就是这样一个格局。

  在邓小平时期,他使用手中的权力就是从大局出发的。在处理胡耀邦和赵紫阳的问题上,邓小平有个大局观。尽管很多人不认同邓小平的做法,但很少有人会说,他这样做是为了其自己和家庭的利益。在1989年天安门事件之后,江泽民被任命为总书记,有人不服,邓小平就给他们说,江泽民是第三代领导集体的核心。没有邓小平的支持,第三代就很难建立和整合起来。同样,也会有人不认同邓小平的做法,但很少有人认为邓小平这样做是为了其自己或者家庭的利益。

  最显著的是1992年其“南巡”之后的做法。“南巡”表明邓小平对当时一些领导人在改革问题上的保守做法极其不满。邓小平明确指出:“不改革,就下去”。当时的改革派领导人显然非常认同邓小平,他们在不同的战线对改革进行“保驾护航”。但在中共十四大前后,邓小平又再次展现了其大局观。令人们惊讶的是,邓小平全力支持的不是那些对他的改革路线进行“保驾护航”的领导人,而是现存职位上的主要领导人。

  失去邓小平的权力大局观

  如果考虑到其自己的利益,邓小平完全可以去支持这些“保驾护航”者。为了社会、国家和执政党的整体利益,邓小平做出了一系列有效的举措。第一,十四大确立了“社会主义市场经济”的概念和改革方向。第二,在十四大上,邓小平帮助建设了一个高能力的行政执行团队,包括朱镕基。第三,为了保证现存领导集体的权力,废除了他自己设立的中央顾问委员会。顾问委员会本来就是建立退休制度的一个过渡办法。成立之后,它严重阻碍了现存领导人行使权力,造成了一线和二线之间的矛盾。这个委员会的被废除,保障了老人不会干预现存领导人行使权力。第四,邓小平退休之后直到他去世,再也没有出来干预政治,完全放手让新一代领导人去行使权力。没有所有这一切,中国很难有1990年代的大改革。人们今天所看到的大部分制度,尤其是经济制度,就是在那个时候通过改革而得以确立的。

  但在邓小平之后,中国就很快失去了这种权力大局观,政治权力很快滑向小局,就是个人、家庭和小圈子利益。这尤其反映在十六大和十七大的人事安排上。不管对这些人事安排进行怎样的合理性论证,人们看不到邓小平时代的大局,即为了社会、国家和执政党的整体利益。从这些人事安排上,人们很容易看出一些特征。第一,已经退休的领导人实际上掌握着人事大权。尽管从理论上说,现存的中央委员会应当行使这份权力,但实际上这些退休领导人掌握着提名、选拔、接受或者否决的权力。很自然,他们倾向于选拔能够增进自己利益的继承人,而否决那些被认为是会损害自己利益的候选人。

  第二,他们过度干预现存领导人,在背后操纵政治。现存领导人在一线工作,这些人在二线构成有效制约。这又再次造成了权力和责任的不一致。责任必须由现存领导人来担任,但这些背后的操纵者并不用承担任何的责任。第三,这些人干预政治不是支持现存领导人,而是为了和现存领导人分享权力,为了个人政治影响的延续,为了家庭和小圈子的利益。第四,在很大程度上,他们实际上也已经构成了一些人所说的“影子”政治力量或者既得利益集团。他们深藏不露,但主导着国家政治发展的大方向。

  这种权力小局已经主导中国政治很多年了。在这种权力小局下,中国各方面的改革进展不大,很多方面没有进展,有些方面甚至出现倒退现象。这种权力小局导致了“想改、但改不动”的情形。社会和经济问题积累得越来越多,但执政党没有能力去应付。如果这种格局继续下去,执政党必然面临巨大的危机,更谈不上来承担民族复兴的责任了。

  现在也应当改变这种局面了。十八大有了一个良好的开端。政治局常委人数的缩减有助于提升决策和执行的效率,而胡锦涛的“裸退”更是一步到位完成了权力的交接班。同时,人们也相信,胡锦涛的“裸退”也为给其他退休领导人一种无形的压力,来约束他们干预政治的欲望。

  不过,更为重要的是,政治人物必须具有一种大历史观,也就是习近平所指向的民族复兴事业的大局观。如果过分专注于个人、家庭和小圈子的利益,不管其在位时多么“伟大”和“辉煌”,历史也会很快遗忘他们。但如果他们所做的是为了社会、国家和执政党的整体利益,即使所做的是小小的一件事情(例如胡锦涛的“裸退”),历史也会记得他们。中国的复兴呼吁着当政者走出自我利益的“小局”,而走向社会和国家的“大局”。这种权力大局,正是人们对新领导层的最大期望。

  如何以新的方式来治理越来越复杂的社会,这更需要包括政治、社会在内的改革。所有这些都需要一个强有力的领导层。不过,正是在产生一个强有力的领导层方面,中国政治面临最为严峻的挑战。

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