郑永年:如何改善中国的法治与人权

作者:郑永年  时间:2013-04-30   浏览次数:0

  最近一段时间以来,中国连续发生了数起法律界违反人权的事件,诸如湖南永州唐慧事件、辽宁马三家劳教所虐待被劳教人员事件等,引发海内外对中国司法界发展的关切。实际上,类似的事情在很多年来从来就没有间断过,如早些年的“黑监狱”事件,各种城管执法所导致的恶性案件等等。

  为什么执法过程中会出现如此多的违反人权的事件?从各种案例中,人们不难发现几个主要原因。其一是一些老的法律已经和现代社会不相适应。其二是一些新立的法律或者法规在确立的时候,没有考量到执行过程中会产生怎样的后果。第三是执法人员执法不当。其中,前两类居多,属于法律本身有问题。在法律本身有问题的情况下,不管执法人员如何小心地去执行,都会导致违反人权的结果。

  为什么法律本身会出现那么多问题?这里涉及到中国法律体系建设的主体的政治转型问题,即中共从革命党向执政党的转型。中共在很长时间里是革命党,其执政初期,为了满足建设和巩固新生政权的特殊需要,往往用行政和政治替代法律,用意识形态替代法律意识。在这样的条件下所制定的法律,从专业角度看,政治成分多于法律,行政成分多于法律。很多法律甚至不是严格意义上的法律,而是政治手段和政策,并且是临时的政策。特殊时期产生了特殊的法律和法规,这种现象在其他很多国家的一些特殊时期也出现过。

  例如有关反革命的法律,显然是用法律形式出现的政治手段。劳动教养制度(劳教)也是这样,是在1950年代中共中央发动的肃清暗藏反革命分子运动中逐步建立起来的。这样的案例有很多很多。实际上,在长达十年的文化大革命期间,中国根本不存在任何意义上的法律制度,基本上处于“无法无天”的状况。当然,这段时期更谈不上人权的概念,就连像刘少奇这样的国家主席也没有任何权利保障,根本就不用说是一般的老百姓了。

  没清理不合理的旧法律

  改革开放以后,法制建设被提高到执政党的头等议事日程。但是,对旧的、倾向于违背人权的法律没有一个清理过程。这里主要有几个原因。首先,改革开放以来的很长时间里,执政党的政策重点一直在经济改革和发展上。因此,很容易理解,尽管有大量的立法,但绝大部分都是经济立法,就是为了推动经济发展和增长的立法。第二,在立法方面,无论是意识形态的原因还是既得利益之故,执政党很难去触动一些旧法律,即使是已经变得不合理的旧法律。这样,执政者只能做增量改革,就是在不触动旧法律的条件下,颁发新的法律和法规。

  当然,对旧的不合理的法律也有一些被动反应。例如,改革开放之后已经取消了政治性极强的“反革命罪”;在孙志刚事件之后,取消了《收容法》。不过,正是因为这些是被动反应,代价极其高昂。其一,这些变动(修改法律或者废除)是在牺牲了大量的人命、造成了大量的财力和物力之后实现的。其二,它们是在自下而上的社会压力之下实现的,而社会压力的产生,表明社会已经对这些法律不可忍受了。

  因为政府从来没有自上而下地、系统地清理过旧的法律体系,中国的法律体系面临着很多人权困境。这里至少有两个重大问题。首先是思想意识上的。在立法者(尤其是领导层)的思想意识里,一些过去临时性的法律和法规经常被视为是永恒的。尽管修改过去的法律甚至是废除一些法律,并不见得是要否定过去,而是因为这些过去的法律和法规不适宜当代的需要了,但这些立法者往往会把此“误解”成为这样做是否定过去。在中国的政治环境里,过去(即使是错误的过去)往往是不能加以否定的。很显然,如果过去不可以否定,这些过时了的法律也不能加以修正,或者废除。第二,更麻烦的就是这些法律和法规背后的巨大既得利益。这些既得利益为了延续,往往想尽各种政治办法,来论证这些过时了的法律和法规的当代合理性,并且在此基础上继续出台类似的法律和法规。这使得中国法律的一些方面,情况不仅没有改善,反而经常被恶化。

  公平地说,改革开放以来,中国的人权有了很大的改善。社会经济的发展实现了很多方面的人权,主要是社会经济方面的权利。同时,随着社会层面老百姓人权意识的提高,也随着中国融入国际社会,国际社会对中国人权的压力,中国政府也颁发了一些意在保护和改善人权的法律。但因为旧的法律体系没有被清理,新法的作用往往被旧的法律所抵消。

  既得利益玩弄法律体制

  一些旧的法律制度的运作,甚至和这一制度的本意背道而驰。一个最典型的例子就是上访制度。上访制度的本意就是让底层老百姓,有一个机会来表达他们不能在底层表达的诉求,无论是法律上的还是其它方面的。但这一制度的运作结果刚刚相反。这一制度既培养了体制内部的既得利益,也培养了体制外的既得利益。体制内部的既得利益,就是依附这一体制而生存的整个系统,这个庞大的系统一直在用各种方式,论证着这一体制的合理性,维持着这一体系。体系之外的既得利益就是人们所说的“刁民”。一些民众利用这一体制的弱点来追求自我利益,并且是孜孜不倦,他们成为了专业上访者,基本上占据了这个体制的绝大部分空间。真正需要使用这一体制的老百姓,则根本用不上这一制度。上访制度的效果如何?看看这一体制这些年来,到底是减少了社会矛盾还是增加了社会矛盾,就应当非常清楚了。无论从哪一个角度来说,这一体制的存在,不仅造成了社会对法律体系的不信任,也加深着政府和人民之间的矛盾。

  更为严重的是,这一体制的存在使得法治建设不可能。道理很简单。上访是一种鼓励人们越过法律制度,来求得问题解决的政治方法。老百姓用政治方法来提出诉求,政府也必然通过政治方法来回应老百姓的诉求。这样,政治对政治,问题不仅得不到解决,而且往往是恶化。上访者群体越来越大,其背后就是这样的政治动力。可惜的是,执政者不但不去反思这一制度的弊端,反而通过确立其它制度的办法,来应付上访制度所产生的弊端。这就是前些年各种“维稳体系”产生和扩张的原因。用一种不合理的新制度,去对付另一种不合理的旧制度所造成的弊端,这样不合理的制度空间越来越扩张。结果法治越来越不可能,人权越来越得不到保障,政府和人民之间的矛盾越来越严重,整个社会也越来越难以治理。

  清理法律体系别无选择

  如何从根本上逆转目前这种每况愈下的局面?执政者没有多大的选择。最有效的方法就是要主动系统地把法律体系清理一遍。有几件事情是可以做的。首先可以对法律进行分类。第一类,那些需要被废除的就应当加以废除。第二类,需要加以修订和修正的旧法,就要根据法治精神和人权精神加以修订和修正。其次,对那些还有需要但违背人权的法律和法规,就需要寻找替代制度,使之符合人权原则。再次,根据新的需要,制定新的法律和法规来保护人权。

  这是一件非常有意义的事情,可以成为全国人大和政法委的新责任。全国人大和政法委在1980年代和1990年代大大促进了中国法律体系的进步,不仅立法,而且传播法治精神。1997的中共“十五大”,“法治”被确立为中国政治发展的目标。但在过去的十多年里,没有多大的进步。很多人已经指出,中国的法律体系在近年来有很大的倒退。尽管不同的人有不同的评价,但人们的共识是,法律系统远远不能满足社会进步的需要。虽然有关方面高调宣布社会主义法制体系的基本建成,不过实际上,中国很多方面的立法还远远不够。例如,以增进社会成员权利的社会立法还刚刚开始。尽管中国是个社会主义国家,但法律还是保护不了社会。政法委近年来更是成为了民众抱怨的对象,主要是推行“维稳体系”所造成的负面结果。

  所幸的是,中共“十八大”之后,法律系统有了新的积极发展迹象,尤其是政法委有了积极的转型。首先是把社会管理功能从政法委分离出来,这个方向无疑合符科学和人权原则。从经验看,政法委主要是针对管理和应付非正常社会成员(例如犯罪分子)的,而社会管理的对象是正常社会成员。如果把应付非正常社会成员的手段,用于管理正常社会成员,肯定会出大问题。前些年的“维稳”弊端,就是把对付非正常社会成员的手段,应用到了管理正常社会成员。更为重要的是,政法委已经开始转向国家法律体系的改革。例如政法委已经宣布,在报请全国人大常委会批准之后,停止使用劳教制度。实际上,如上面所讨论的,政法委可以更进一步,在进行大量深入研究的基础上,在征求专家和民意的基础上,对旧的法律体系做一个系统的清理和重建。这件事情可以使得中国的法制和法治上一个新的台阶。

  很多年来,中共高层已经确立了从革命党向执政党转型的目标。但是,至少从法律体系来说,这个过程还远远没有完成。要加快这个过程,有效的办法就是清理和修订那些为了革命需要而制定的法律,而根据当代治理的需要制定新的法律。进而,中国现在也面临着来自社会的宪政压力。中国社会对宪政的压力,主要是社会对法治建设的不满,对经常出现违反人权现象的不满。不过,现实面来看,高调谈论宪政并不能实现宪政。任何国家,宪政并不会从天上掉下来。对中国来说,现在已经到了从细节入手,从事法治建设的时候了。如果本着人权原则去清理旧法律,制定新法律,法治就会有长足的进步。有了法治,宪政也就有了坚实的基础,或者说,宪政的本质就是法治。

  作者是新加坡国立大学东亚所所长,文章仅代表个人观点

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