郑永年:中国体制改革为何困难?

作者:郑永年  时间:2013-08-20

  无论从哪个角度来看,中国的体制改革越来越迫切。中国领导层提出了“改革就是红利”,就是要通过继续的改革求得可持续的发展。不过,人们也发现,体制改革越来越困难了。为什么需要改革但又改革不动?归根到底,人们所要回答的问题就是:为什么体制改革变得那么困难?只有回答这个问题之后,人们才可寻找下一步改革的路径。对改革的困难,人们一般都指向中国的既得利益。尽管谁也不会否认这一点,但仍然需要人们进行一些具体分析。至少可以从高层、中层和社会底层三个层面来分析改革的难度。

  在高层,改革出现困难主要有两大因素所致,即改革目标和权力运作。改革的目标属于顶层设计。几年来顶层设计出现了大问题,主要指的是改革没有了明确的大目标。中国共产党体制是一个动员型体制,这个体制的一大特点,就是做什么都首先需要有一个大目标,有了这个大目标,然后再去做动员,动员各方面的力量来实现这个大目标。改革开放以来就是这样一个发展进程。1980年代进行了各方面的改革,但经过了整整十多年,到中共十四大才确立了“社会主义市场经济”这个大目标。这个大目标的确立,有效推动了十四大之后的各方面的改革和进步,包括内部的各项经济制度改革,例如税收制度、中央银行制度和国有企业和外部的加入世界贸易组织等。

  但现在则没有这样的大目标。尽管在中共十六大之后,领导层逐渐地把社会建设和社会政策,纳入其重点改革议程,但并没有成为改革的头等大事。各级政府尽管也开始强调社会建设,但其重点仍然放在经济发展方面,社会改革对大部分官员来说,只是经济改革的一个补充。可以预见,除非再一次找到像“社会主义市场经济”和“加入世界贸易组织”那样的目标定位,高层要作大规模的政策动员已经非常困难。

  第二,除了改革目标不够明确,没有找到突破口之外,政策的执行也出现了问题。顶层设计,地方执行,这一直是中国的政策模式。但现在执行层面的问题越来越突出。这里有两个相辅相成的因素,即强人政治时代的结束和官僚阶层的抵制。官僚阶层的抵制下面再谈,这里先谈强人政治这个因素。所谓的政治强人,指的就是那些可以超越既得利益并且能够克服既得利益,把自己的政策转化成为现实的政治家。应当强调的是,那些通过各种强权,意在维护现状的政治人物并不是政治强人。在任何时候,既得利益的存在是常态。政治强人的优势,在于其可以动员足够的支持力量来实现的政策目标。毛泽东和邓小平就是这类政治家。

  政治强人时代已过去

  在中国,这类政治家是长期革命的产物,他们不仅在长期的革命过程中拥有大量的支持者,而且也善于作必要的政治动员。当然,更为重要的是,这些政治家具有一个大的政治格局,就是说,他们考虑问题能够超越个人、家庭和政治小圈子的利益,而是从社会和国家的整体利益出发。政治强人并不是说他们不会犯错误,但即使他们犯了错误,社会也仍然普遍认同他们,因为他们所做是为了社会和国家的利益。

  现在,政治强人时代已经过去,中国政治开始进入一个常人政治时代。领导层各方面所受制约越来越多,有时候不免受制于各种利益集团的影响,因此经常难以开创政治大格局。因为缺少如来自“革命”那样的“天然”的合法性,新领导人要开创一个新大局,必须超越诸多的利益制约,这需要比政治强人更强有力的政治意志。

  中层又是如何呢?唐朝的柳宗元对当时的中国社会做了一个三分法,社会的顶层是“皇帝”,中层是“大户”,底层是“民”。把这个分类法放到今天的中国社会,这里的中层就指的是官僚既得利益集团。即使在柳宗元那里,“大户”也被认为是改革的阻力。柳宗元认为,如果“大户”阻碍改革,皇帝就要和“民”结合起来来推进改革。实际上,在任何国家,中层官僚机构大都是和改革对立的。上世纪80年代,英国的撒切尔革命和美国的里根革命,主要的一项内容就是通过公共部门的私有化,大力消减官僚既得利益集团对改革所构成的阻力。

  庞大的官僚既得利益集团有几个一般特征。首先,就是他们缺少进取心,安于现状,抵制改革。其次,官僚的一般心态或者通病是避免风险,他们按既定的规则办事,只向上负责,而不对下负责。第三,官僚层面有时也会有一些“改革”动作出现,但实际上很难说这些是真正的改革,而是为了追求一些具体利益而进行的“改革”。经常的情形就是:官僚部门要追求部门利益的时候,他们往往会以“改革”的名义进行。结果,改革越多,问题就越多。

  今天中国的官僚阶层就处于这样一个局面。当然,中国的官僚阶层还应当包括国有企业、事业单位(大学、研究院)等西方称之为公共部门的机构。作为既得利益集团,他们追求自己的利益的时候竭尽全力,但对社会整体利益毫不关心。任何改革一旦触及到他们的利益,就会全力抵制。最典型的是大学和研究机构的改革。这些年来,中国社会上对改革的强烈呼吁,就产生于基于大学和研究机构的知识群体。但一旦改革涉及到他们的利益,他们照样不能超越自己的利益。很显然,来自这个领域的阻力并不比其他任何部门弱。

  这些年来,各个官僚机构也不时出现改革的动作,发改委、教育部等等部门,几乎每年都在出台改革措施。但毫无疑问,这样那样的改革主要是为了增进他们本身的利益。因为官僚机构是政府的主要制度机构,这样就导致了政府和社会之间的严重利益对立。

  民众的改革疲乏症

  中国社会底层和改革的停滞不前又有什么关联呢?自1980年代到1990年代中期,在分权分利的制度条件下,中国的改革使得大多数民众获益,社会普遍对改革抱正面的支持态度。但近十多年来,社会大多数没有从改革中获得好处或者获得足够的好处。在很多方面,改革甚至已经演变成对民众利益的剥夺。最明显的证据就是:一方面,中国取得了非常高的发展速度,创造了世界经济增长史上的奇迹,政府的税收也有同样速度的快速增长。另一方面,社会收入分配越来越不公平,收入差异不断扩大,社会分化也越来越严重。

  这种情况已经对改革产生了一些非常消极的症状。第一就是社会产生了强烈的改革疲乏症,就是对改革没有什么热情。第二就是对改革的高强度不信任症。这也导致了政府和民众之间缺失基本信任。政府是通过改革和发展同社会发生关联的。如果改革和发展不仅不能为民众带来利益,反而有损于民众的利益,民众很难对政府发生信任。民众对政府的高度不信任,已经发展到怀疑一切的程度。现在的情况是,政府也的确想做一些对民众有利的改革,尽管民众也可以从这些改革中获取利益,但民众已经不再信任政府。在缺失民众基本信任的前提下,政府的每一个改革举动,必然遭致社会的强烈反弹。结果,任何改革变得不可能。

  这里还需要指出一点,即所谓的公共知识分子在其中所扮演的作用。批评政府政策、监督政府是公共知识分子的责任,这无可非议。公共知识分子的产生和发展,也是中国社会进步的表征。不过,中国的很多公共知识分子,大都具有过高强度的意识形态倾向性,善于表达主观偏好,但没有足够的专业知识对具体的政策做出理性的分析,他们往往根据已有的教科书式的概念,而不是中国的实际情形,不分青红皂白,什么政策都批评。无论是极左还是极右,公共知识分子都是拿着一些既定的概念来评判政策,为了批评而批评已经成为中国公共知识分子的最主要特征。

  不过,他们对民众具有很大的影响力,很多民众对政府政策的认知,大多来自这些公共知识分子。另一方面,那些倾向于为政府说话的知识分子,在民众中间也没有任何吸引力,他们高度依赖于政府,为了辩护而辩护,没有任何能够超越政府本身的话语。更为严重的是,中国严重缺失独立的、能够对事物作出客观分析的知识分子。民众不相信政府知识分子,但又没有其他的可以选择,因此只好选择相信偏激的公共知识分子。这使得政府的政策没有一种有效的话语的支持和论证,更难在民众中间获得支持。

  要推进改革,必须对体制改革的困难有足够的认识。很显然,这种困难是综合性的。从顶层到基层的各个层面都可以找到改革的阻力。不过,这也不仅仅是中国的现象,世界各国都是如此。但这并不表明改革不可能,深刻认识体制改革的复杂性和困难,目的就是要找到可以促成改革的动力。体制改革动力何处找?这是需要专门讨论的问题。

  作者是新加坡国立大学东亚所所长

  

来源:联合早报网 [关闭] [收藏] [打印]

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