郑永年:中国怎样反腐败才会有效?

作者:郑永年  时间:2013-09-10   浏览次数:0

  中共十八大把反腐败提高到一个新的高度,新领导层一上任也即刻把反腐败提高到其最高的议事日程。反腐败对中国政治意味深远,具有多方面的含义。首先,把反腐败提高到执政党的议事日程,从侧面说明了中国的腐败本身也已经发展到一个新的高度。十八大结束没有几天,就有多名高官被暴出腐败案件。改革开放以来,这种情况很少见。其次,腐败的深度和广度,已经深刻影响了执政党的形象和合法性。腐败导致的“亡党亡国”越来越具有现实性。其三,新领导层展示了反腐败的巨大政治决心。

  如何反腐败才有效?中国并没有根据体制本身的特点,来设计反腐败体制或者机制。中国制度的最大特点就是内部多元主义,所面临的挑战就是内部多元主义过度。在反腐败方面主要表现为反腐败机构过多,内部权力过于分散。不仅党、政、人大、政协等都设立了反腐败机构,主要组织和机构也都设有。中国的反腐败机构是最多的。

  太多反腐败机构相互掣肘

  内部多元主义产生了诸多弊端。首先,就是反腐败责任极其不明确。机构众多,又不互相协调或者协调得不好,导致了太多的权力内耗,各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解,不同机构具有不同的利益,实际运作的结果就是权力争斗,反腐败反而演变成每一机构的“副业”。因此,只有把众多的机构整合起来之后,它们的利益才能一致起来。

  其次,机构众多会给腐败提供很多机会。其一,机构众多,反腐败不力;第二,反腐败责任不明确,使得腐败有机可乘。其三,反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构,因此,其他的机构有多腐败,反腐败的机构也必然有多腐败,

  甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息,这些部门的领导人更有技术和手段来进行腐败,而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统,是最腐败的一个系统的主要原因。

  过去很多年里,中国各个反腐败机构派大量的干部官员到香港和新加坡去考察,学习反腐败经验。但一旦放到中国的制度环境里,这些在新加坡和香港非常有效的举措便不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点:香港的廉政公署和新加坡的反贪局都很小,一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会,除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外,就反腐败制度本身来说,最重要的就是权力高度集中、责任高度明确且直属最高领导层。一旦发现腐败,因为责任明确,反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然,另一个特点是,无论在新加坡还是香港,社会力量参与反腐败也非常得力。

  很显然,当内部多元主义导致着诸多负面效应的同时,外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说,中国要像其他国家那样,设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信,只有多党制才能反腐败。但从经验看,这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会,也同样非常腐败,甚至更加腐败。从外部制约来看,社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权,夺取政权之后也往往同样腐败。不过,在中国,社会并没有有效的参与反腐败渠道。举报制度一直存在,但往往名不符实。

  制度改革实现有效反腐。要大力减少内部多元主义,强化反腐败机构的权力。这方面,可以参照近年来大部制建设的经验,设立一个反腐败大部制,整合目前各个反腐败机构。这个机构内部可以设立不同的反腐败部门,应当直属最高领导机构。

  在反腐败的手段和政策层面,人们需要一些新思维。除非发动毛泽东时代那样的大面积的群众运动,否则全面反腐败不仅不可能,也很难有成效,更有可能产生巨大的反弹。首先,反腐败要依靠已经开始出现的“竞争性政治”。各国政治经验表明,政治竞争本身就会通过各种方式暴露官员的腐败。实际上,今天中国很多腐败案件的发生(包括那些在互联网上曝光的案件)与其说是反腐败的结果,倒不如说是“政治竞争”的结果。其次,更为重要的是要给清廉一个机会。很多腐败官员并不是一开始就腐败的,而是到了腐败的环境,“清廉”就成为一个人的巨大负资产。如何给清廉一个机会?可以通过人事录用机制,在任命官员的时候,问其是否愿意公开财产。如果不愿意者,那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面,使那些已经腐败的官员不再被继续任用。

  从具体制度设计来看,也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先,反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。性贿赂、包二奶等方面可以经过道德委员会处理。道德委员会可以强化党政官员的职业伦理,对官员产生巨大的道德压力。

  再次,反腐败不能是“左手”反“右手”。大量的腐败都发生在“一把手”群体。为此,反腐败机构要错位设置,“下管一级”,和干部任命制度一样,对下一级官员的监督和检查要有上一级反腐败机构来做。也就是说,反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时,反腐败机构的工作人员的收入来源等,都要和同一级政府割离,保证他们不受同一级政府的影响。

  中国的腐败已经高度社会化,侵入社会的各个角落。从各国经验来看,在如此广度和深度的腐败环境中,只有通过培养清廉官员,从精英开始,然后逐渐扩展到社会的各个领域,最终才会有建设清廉政府和清廉社会的可能性。在减少内部多元主义的同时要增加外部多元主义,即引入社会力量参与反腐败。但外部力量反腐败也必须体现为制度行为。可以让那些具有良好声誉的审计机构来参与反腐败。这样可以避免内部审计的弊端。这应当是中国行政体制改革的一项重要内容,即政府向社会收购服务。再如,要有效利用媒体的力量,尤其是新媒体的力量。

  媒体不仅仅可以揭露腐败,更可以产生强大的社会压力。中国的媒体尤其是新媒体,已经开始在揭露腐败方面扮演一个积极的角色。但需要提高制度化水平,不能一直停留在偶然和自发的水平。如果没有有效的法制支撑,社会自发反腐败所要承担的高成本和风险,会使得反腐败不可持续。

  总之,反腐败是一项综合政治工程。要找到重大的突破口,制度设计最为重要。如果继续依赖于传统运动式的反腐败运动,继续依靠超越法治的政治手段,表面上轰轰烈烈的反腐败运动最终会导致更多的腐败。要遏制人性的腐败,一整套可以导致清廉行为的制度是根本。

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