郑永年:中国市场化的经济改革需要制度突破

作者:郑永年  时间:2014-07-10   浏览次数:0

  十八届三中全会决定加大市场化的经济改革,让市场在资源配置中起决定性作用。市场化的改革除了要用法律形式,来规定政府和市场的边界之外,还需要其他经济制度的支持,包括财政税收、金融制度、现代企业制度等等。在这些方面,中国都需要找到体制改革的突破口,提升制度水平。

  中国目前的财政金融制度有利于国有企业,而不利于民营企业。例如,中国的金融制度结构还没有到位,国有大银行处于高度垄断地位。国有大型银行的服务对象 是大型国有企业。尽管中央政府也要求国有银行为中小企业提供服务,但因为不符合经济逻辑,中小银行得不到所需要的服务,微型银行更不用说了。尽管十八届三 中全会把国有企业和非国有企业提高到同等重要的地位,但非国有企业这种理论上的地位,需要体现在制度层面。如果金融系统的结构性改革不能到位,也就是说不 能确立中小型民营银行(或者国有银行),那么中小型民营企业还是不能得到服务。同样,中国也需要建设数量众多的微型银行或者金融机构,为微型企业服务。 《决定》表示要支持发展中小型民间银行等金融机构,这应当是要通过破除国有银行垄断一切的方法,来解决金融制度的结构性问题。有一点很清楚,如果这样的结 构改革不到位,光强调利率的自由化,结果会更糟糕。没有结构改革的利率自由化,只会有利于国有银行,导致更高度的垄断。

  再则,20世 纪90年代中期以来,中国开始建立现代企业制度,但到今天仍然没有确立起来。例如,国有企业制度仍然存在着严重的“内部私有化”,国有企业的利润大部分流 向了国有企业的管理者及其员工,但一旦国有企业亏损,就会向国家寻求救助。赚了钱,自己分;亏了钱,就向国家要。国有企业的这种中国特色必须加以改变。 《决定》强调的“公有制经济财产权不可侵犯”和“提高国有资本收益上缴公共财政比例”,应当是为了解决“内部私有化”的问题。

  在经济 领域,另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次《决定》强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”,主要是针对中央地方关系的,即中央和地方在责 任和权力问题上要理顺关系。1994年,为了扭转财政过于分权的局面,中国进行了分税制改革。这次改革之后,财政能力大大向中央倾斜,地方财政能力急剧下 降。但同时,中央政府没有承担起应当承担的地方责任,地方政府仍然要承担各种责任,这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是,中 央制定政策,地方执行,但中央不给钱,钱是要地方自己出的。

  为了解决这个不对称,地方政府到处找钱。在很多年里,土地成为地方收入的 主要来源,与土地有关的问题层出不穷。但到今天,很多地方尤其是沿海地区,土地利益几乎已经消耗殆尽。地方政府因此转向了各种地方债务,地方债已经成为国 民经济危机一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题,就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府,要不就是把更多 的地方责任集中到中央,达到财权和责任之间的对称。

  尽管方向明确了,如何落实仍然是个大问题。近年来,中国各界对这个问题已经讨论很 久,无论是中央还是地方,都意识到问题的严重性,但就是没有去面对它、解决它。应当说,这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责 任,地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱,搞各种债务,地方必然继续向社会攫取财政资源。结果,必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。一旦社会矛 盾爆发,最终的责任还是由中央来承担。

  全国统筹的公共服务

  这次从《决定》所述的重塑中央地方关系的内容来看,中央政府一方面会赋予地方政府更多的税源,从而是更大的财权;另一方面中央本身也势必承担更大的责任。这是符合现代国家建设规律的。现代国家的一个重要特征 就是“公民权”,这个“公民权”应当是由全国性的制度,而非地方性的制度作为保障的。到目前为止,中国大多数人们称之为“公共服务”的东西,没有一项是全 国统筹的,连省级统筹也都没有,只有市级统筹。因此有人说,中国只有“市民”,而没有“公民”。随着工业化和城市化,中国的社会流动程度会越来越高。这要 求中央政府能够提供越来越多的公共服务,尤其是跨区域的公共服务。随着中央政府所能提供的公共服务范围的扩展,“公民权”也会不断到位。不过,人们也应当 对此抱有现实主义的态度。像中国那么大的一个国家,并且地方差异巨大,实现“公民权”有很长的路要走。

  经济领域的第三对关系就是农村 与城市的关系问题。十八届三中全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无 论怎么说,农民是中国现代化的一部分,并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代,政府通过“剪刀差”的方式,以农补工,通过牺牲农民利益的方式, 推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是20世纪90年代初以来,农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心,大大推动 了国家的经济发展,但农民本身并没有获取很大的利益。  

  近年来,土地财政对各级政府的贡献,也是以牺牲农民的利益为前提的。不过,因为各种制度因素,尤其是户口制度和土地制度,农民仍然处于中国社会的边缘地 带。可以说,农民参与到了国家现代化的进程,但没有享受到现代化所带来的利益。如何让农民分享现代化成果,的确是解决城乡分割的主要问题。但如何实现这个 目标呢?这还是一个挑战。如果不改革现存的一系列制度,尤其是土地制度和户口制度,这个问题仍然会长期存在下去。  

  这次《决定》要在这 两个领域都取得突破。土地是中国农民最为重要的财富,是农民的“唐僧肉”。但长期以来,这块“唐僧肉”农民自己享受不到,而被其他有钱有势者所瓜分,包括 地方政府、上级政府、开发商和银行等。根据这次《决定》,中国要建立城乡统一的建设用地制度。尽管仍然坚持农村集体土地所有制,但同时容许农民的集体土 地,通过不同流转途径进入市场,并且让农民获得土地市场的红利。

  多管齐下改革户口制度

  《决定》也强调赋予农民更 多的财产权利。在户口制度改革上,《决定》也有现实的考量,即不同类型的城市实行不同的户口开放制度,基本原则是城市越大,户口的限制越大;城市越小,户 口就越开放。户口制度的改革实际上在不同层级的城市已经在展开。要使得户口制度改革更具有意义,还必须和城市体制改革,尤其是城市化或者城镇化结合起来。 中国的城市的特点,是每一个城市拥有一个行政级别,而行政级别的高低又决定这个城市所能取得的各方面的资源。尽管大城市已经过于拥挤,但人们还是往大城市 跑。原因很简单,大城市所拥有的资源多,中小城市缺少资源,城市建设的软硬件都很差。如果城市体制改革和城市(镇)化能够改变这种现状,户口的改革才会具 有实质性的意义。否则,给予农民一个小城镇的户口,意义并不大。当然,这样的改革也会有利于人才的流动,实现人才“下沉”的目标,有利于国家经济、社会等 方面的平衡发展。

  经济领域的第四对重大关系,是内部改革和对外开放问题。十八届三中全会强调,要“构建开放型经济新体制”,建立更加 开放的经济体。改革开放以来,中国是推动全球化的主要力量,并且从全球化过程中获得了巨大的利益。但同时和很多其他国家一样,全球化也给中国带来了很多问 题,包括收入分配不公平和社会分化等。面对这些问题,一些国家开始搞各种形式的保护主义。《决定》继续开放政策,并且决定要通过放宽投资准入、加快自由贸 易和扩大内陆沿边开放等方式,来推进更全面的开放。上海自由贸易区规定要具有“可复制性”。这次《决定》又强调,“在推进现有试点基础上,选择若干具备条 件地方发展自由贸易区(港)区”。

  不过,中国的开放政策也应当包括外部关系。例如,中国正在努力建设和东盟自由贸易的升级版,同时对 TPP(跨太平洋伙伴关系协议)等新型的高标准贸易组织抱开放和积极的态度。以对外开放促内部改革,是中国改革开放的政策范式。随着十八届三中全会对这个 范式的肯定和重申,相信这个范式会继续推进。不过,中国也必须考量如何面对开放政策所带来的负面效应,既包括像收入分配不公和财富流失那样的社会问题,也 包括像恐怖主义那样的国家安全问题。

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