郑永年:三中全会回答了什么样的政治问题?

作者:郑永年  时间:2014-07-10

  政治领域并非是十八届三中全会的重点,但这次全会也回答了一些重大的政治和政治改革问题。首先是在基本政治制度方面,《决定》重申了传统的观点,即从人大 代表制度、政治协商和基层民主等层面来发展“社会主义民主政治”。重点是在政治体制改革的方向上,解决了前段时间中国社会的“宪政之争”,间接表示了中国 既不走左派“不搞宪政”的道路,也不走右派的“西方宪政”道路,而是坚持建设“社会主义法治国家”,走依法治国的道路。

  其实,以往的公报中往往都是提“社会主义法制国家”,尽管法治、法制一字之差,也体现出执政者理念的不同。“法治”的概念实际上在中共十五大的时候已经提出来,并以此作为国家政治发展的目标。但此后,对法治一直强调得不够。这些年来,建设法治国家的目标变得模糊起来。2013年年初以来,更是出现了左右派之间的激烈争 论,左派简单地把“宪政”和西方政治制度等同起来,反对“宪政”,认为中国不能搞宪政;右派则认为中国应当搞西方式宪政。十八届三中全会给出了答案,既否 定了左派,也否定了右派,中国要搞中国式宪政,就是法制与法治。《决定》使用了一连串“法治”,即“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”,并强调要 “维护宪法法律的权威”,“深化行政执法体制改革”,“确保依法独立公正行使审判权检察权”,“健全司法权力运行机制”,“完善人权司法保障制度”。

  中国的宪政到底是怎样的?这的确需要人们花大力气去探索。在神权和王权时代终结之后,宪政已经成为唯一的选择。除了少数几个国家,大多数国家,不管其制 度形式如何,都会强调宪政建设。中国近代以来的政治精英,从孙中山、蒋介石、毛泽东和邓小平都是要搞宪政的,有没有实现这个目标则另当别论。毛泽东主导下 的1954年宪法,和邓小平主导下的1982年宪法,都是执政党宪政道路的探索。不过,应当意识到,西方式宪政并不是唯一的宪政形式。除了西方世界,西方 式宪政在其他地区包括非洲、亚洲和拉丁美洲并没有非常成功的例子。在这些地区,尽管有了西方宪政形式,包括宪法、三权分立、多党制等等,但大都是失败的案 例。这说明了,各国要根据自己的文化传统和政治现实,来设计自己特色的宪政。从理论上说,宪政的本质就是法治,就是依法治国,就是“把权力关在笼子里”。 十八届三中全会对宪法和法律的强调,可以为前段时间的争论理清一些重大问题,并且开始中国式宪政的探索,强调司法程序的独立性,不失为一个有效的起点。

  对“社会”主体强调不够

  在政治领域,第二个重大问题是国家与社会的关系问题,及一个与之相关的问题,即执政党主导改革与社会参与改革的关系问题。十八届三中全会强调“国家治理 体系和治理能力现代化”,强调“社会治理”。对“治理”概念的强调是有原因的。“社会治理”概念的提法,显示出执政党更重视处理国家与社会、政府与人民之 间的关系,而非简单地以国家为主体的管理思维方式。从前,无论是“维稳”还是“社会管理”,主体都是政府,都往往被理解成为国家对社会的管理,官员对人民 的管理。这种话语的变化也是一个进步的表现,因为在“治理”的话语里,无论是“国家治理”还是“社会治理”,都会涉及国家和社会之间的关系问题,主体不仅 仅是政府,而且也是社会。如何在制度层面实现“社会的参与”?十八届三中全会强调的是“要推动人民代表大会制度与时俱进,推进协商民主广泛多层制度化发 展,发展基层民主”。

  这些表述和“治理”体制的建设还有很大的距离,主要是对“社会”这一主体强调得不够。全会没有强调社会组织的作 用,社会组织的扶植和培养。因为经济发展不平衡,中国的社会力量在各地的发展也不平衡。这些年来,在沿海经济发达的地区,社会力量也获得了很快的发展。如 何建设与“社会主义市场经济”相适应的社会体制,已经被提到一些地方政府的议事日程,并且在实践层面取得了很多有益的经验。地方政府在培养和扶持社会力量 的同时,建设社会监管机制,把社会力量视为自己的伙伴,在政府和社会之间形成互相支持的良性互动。

  全会如果把这部分地方社会制度创 新,也纳入全国性制度体系,对国家的治理制度建设必然会产生巨大而积极的影响。很可惜的是,一些官员仍然把社会视为政府的对立面,甚至荒唐地把“公民社 会”看成是政府的敌人。这种意识形态上的认知,使得这些官员把自己和社会隔离开来,形成了政府和人民之间的“城堡政治”,即政府把自己关在城堡之内,把人 民排除在城堡之外。这种局面不改变,政府最终必然会成为社会的对立面。

  政治领域的另外一个重要问题是内外关系的协调。中国可持续的经济发展和现代化,仍然取决于内部的社会稳定及外部和平的国际环境。这方面,十八届三中全会决定成立一个新的机构,即国家安全委员会。很多年来,中国的内外环境都出现很多新问题和新挑战。

  在内部,社会不稳定因素在增加,无论是群体性事件还是个体化的暴力事件,都在上升。同时,因为各种复杂因素,新疆等地区的恐怖主义活动也频发。恐怖主义 尽管发生在本土,但和国外有着千丝万缕的联系。中东变局使得一些国家处于演变成“失败国家”的边缘,成为恐怖主义的温床。  

  外部事务方面,尤其是周边国家,中国也面临不稳定的局面。无论是对内稳定还是对外安全,中国有太多的部门在处理,往往是高度的内部分权,缺少协调,不同的官僚机构各自追求自身的利益,忽视了它们所要承担的真正责任。怎么办?这是这个新设立的国家安全委员会的责任。权力的集中和协调可以使得制度运作更具效率,内部稳定和外部安全具有制度的基础。  

  不过,另一方面,人们也提出了一个极其重要的问题,即如何防止权力被滥用?这需要法律对这个机构规定其所享有的权力及其边界。至少有两个层面的关系需要处理好。首先是内部的稳定和外部国家安全既要协调,但也需要分工。如果用处理外部国家安全的方式来处理内部的稳定,会造成很多政治社会恶果。其次,更需要注意的是,不应当把一般意义上的社会稳定和恐怖主义联系在一起。如果由同一个机构来处理,也会产生很多政治社会恶果。这方面,前些年的“维稳机制”所导致的后果,已经提供了足够的教训。对一般社会稳定问题,还是必须通过社会建设来处理。

  除了经济和政治领域的这些关系外,十八届三中全会在改革的方法和方式方面也有了制度创新,即成立全面深化改革领导小组。不管形式和层级如何不同,这会类 似于20世纪80年代体制改革委员会。尽管人们把中国的改革形容为“摸着石头过河”,但实际上是有顶层设计的。80年代的体改委(体改办)就扮演这个角 色。对熟悉体改委(体改办)的人,不难理解这个机构在从80年代到90年代建设社会主义市场经济过程中的巨大作用。

  中国的改革非常复杂,需要专门的机构来做研究和顶层设计。21世纪以来,改革停滞不前甚至倒退,和没有这样一个机构来辅助领导层有关。在很多年里,也有不少改革出台,但大 多数改革方案都是既得利益者所为。既得利益者需要追求自己的利益了,往往设计好改革方案,让高层认可一下。这种改革追求的是部门利益,而非整体社会利益。 结果是,越改革,越糟糕。现在,这个领导小组的成立有望逆转这个被动局面。不过,这仍然决定于这个领导小组的机制设置和人员的录用。

  机制的设置很重要,必须把政策研究、决策和执行分开来。在政策研究领域必须尽最大的努力开放,吸纳各方面的意见。如果参与者都是既得利益和利益相关者,所设计的政策不仅解决不了问题,反而会制造更多的问题。80年代的体改委(体改办)基本上是“务虚”的,大多不是利益相关者,这样才能超越具体的利益,从整体利益出发。这一点是这个领导小组可以借鉴的。

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive