郑永年:中国体制创新经验的现实启示

作者:郑永年  时间:2014-07-10   浏览次数:0

   通过体制创新来推动体制改革,中国已经积累了丰富的经验,也是中国改革和发展成功的路径。从政策操作角度看,这也是从邓小平到20世纪90年代后期的改革思路和改革策略。这里当然不是要对改革做一个全面的回顾,而是举一些重大改革实例来说明这个问题。

  现在人们谈论改革受到了既得利益的阻碍,但任何时代都是存在着既得利益的。70年代末和80年代初,邓小平发动改革的时候,也存在着既得利益。当时的既得利益并不比现在的小。要推进改革,主要是要找到克服既得利益改革方法。邓小平的改革是从农村开始的。较之城市,农村的既得利益比较少,可以说是既得利益的薄弱环节,比较好克服。当时的既得利益群体,主要是农村基层干部和土地制度。这个利益链不可说是不强大。但因为在城乡二元制度下,农村和城市被隔离开来,农村所发生的不会直接影响到城市。尤其农村改革是推动经济发展,符合广大农民的利益。

  农村的经济改革可分为两大块,一是农村土地制度的改革,就是农村家庭土地承包责任制,一是乡镇企业。农村改革在短短的几年里取得了成功,为城市改革创造了良好的物质和制度条件。不过,农村的改革并非没有遇到阻力。当时,尤其表现在高层一些领导人对农村改革的意识形态化的认识。没有邓小平等改革者对农村改革的保护,就算不是被完全扼杀,农村改革也会走得很辛苦。

  更值得注意的是,农村的经济体制创新也很快触动了农村治理制度的改革。土地家庭承包责任制,最终导致了基于集体土地所有制基础之上的农村人民公社体制和生产队体制的解体。这个制度的解体,进而催生了农村村民自治制度,也就是农村民主政治的诞生。

  1984年开始的城市改革,走的也是体制创新这个思路。城市改革的主要内容是国有企业体制改革。但是要改革这个庞大的既得利益,无论从物质利益还是意识形态层面,几乎是不可能的。当时改革者的策略就是,国有企业动不了就先不要动。国企改革早期主要是内部的改革,而且是分权让利,就是政府给予企业更多的自主权和经济上的好处,并没有从结构上对国有企业制度进行改革。城市改革的重点在于制度创新,即容许在现有的国有企业体制外面,产生和发展出一个非国有部门来。这个非国有部门体制,在早期是以个体户为主的民营企业,后来外资企业特别是港台的企业加入进来,壮大了力量。

  制造促成改革的压力

  90年代初,国有企业开始大面积亏损。到90年代中期,国有企业改制最终被提到政府的最高议程。为什么这个时候可以改革国有企业了?主要是非国有部门的发展(民营和外资企业)为国有企业改制提供了物质上和制度上的条件。物质条件就是非国有部门有能力消化国有企业改制所产生的大量成本,例如下岗工人的就业,非国有部门吸收了数千万因国有企业改制而失去工作的工人。同时,非国有部门的发展,也为政府提供大量的财政资源,为政府改革国有企业提高了财政条件。

  制度创新更表现在中央地方关系的改革方面。无论从哪个角度来说,中央地方关系在中国各方面的制度发展过程中占据重要地位。和国有企业改革一样,在中央地方关系中,中央政府首先实行的是分权让利,把更多的权力和利益(主要是经济层面的)让渡给地方政府。中央向地方大规模分权,为地方的制度创新创造了条件。 无论在毛泽东时代还是在邓小平时代,中央地方关系的一般规律是,激进的分权必然导致危机,就是平常所说的“乱”。但不能机械地把“乱”视为是单纯的负面现象;“乱”是危机,但也是改革的机会和动力。无论在什么地方,体制改革要有压力,没有压力,不会有改革的动力。80年代的中央向地方的分权让利,结果就是中央政府面临巨大的财政危机。

  从这个角度上来说,当时的改革者为自己“制造”了一场足够使得他们下大决心进行改革的危机,可谓“壮士 断臂”之举。实际上,向地方分权会导致“乱”,改革者非常了解这样的结果。但为什么他们还要竭力去推动分权呢?这就是他们的改革策略。危机导致改革,改革促成制度改革和创新。分权所造成的危机,促成了中央政府在1994年进行分税制改革,确立了新的税制。此后,中央政府比较顺利地进行了1998年的中央银行制度改革,以及“抓大放小”的国有企业体制改革。财政税收、金融和国有企业体制的所有这些改革,重新构造了中央地方关系。

  利用地方创新来推进制度变革的另一有效方法,就是80年代开始设立的沿海经济特区。设立特区就是设立制度创新的空间。在特区内部,特区政府可以对各种新的制度先行先试,成功了就向其他地区推广;不成功,其影响也局限于特区之内,不会影响大局。从方法论上说,特区可以视为是改革的“试错”方法。像中国那么大的国家, 这种方法非常重要。要把一种尚未进行试错的改革举措推广到整个国家,其中所包含的风险巨大。从过去30多年的改革经验看,这种试错方法非常有效。学者在比 较中国和印度的发展经验时发现,中国的成功就在于像特区那样的“试错”方法,而印度的体制不容许这种方法的产生。

  从有效性来说,体制创新更可以“借助”外力。在近代史上,很多国家成功的体制现代化都是采用这种方法。亚洲的典型例子就是日本的现代化。“四小龙”经济体的成功,基本上也和这种方法有关。这种方法之所以有效是因为三个因素。首先,外力的形成和内部的既得利益无关。其次,一旦把内部发展和外力关联起来,内部的既得利益就会感受到改革的压力。第三,和外力发生关联可以培养新的利益,同时既得利益通过改革自身,和外力发生关联,也可以获得更大的利益。今天,诸多发达国家包括美国和日本,仍然都想通过进一步的开放来推动内部改革,以实现经济的可持续发展。

  中国改革开放以来的成功也和外力有关,主要表现在中国加入世界贸易组织上。世贸组织在中国体制之外,但可以对中国的体制改革构成巨大的压力。为了加入世贸组织,和现存的国际经济体制接轨,中国修改了大量的国内法律。如果没有这个过程,中国的体制很难和国际接轨。这个接轨过程也遇到了既得利益的阻力,一些既得利益也的确受损,不过整个国家则是受惠的。当然,在使用外力的方法时,最重要的是要坚持“中国主体”这一原则,外来的体制是为我所用的。也有很多国家过分仿效甚至简单地接受西方的体制,不仅得不到发展,反而陷入了中等收入陷阱。

  限制中央官僚对改革的阻力

  体制创新的历史经验对今天的中国具有重要的启示。中共十八大之后,各方面的改革计划都已经出台。现在面临的问题是如何实施这些改革计划。不过,现实地说,要实现改革的全面突破可能只是一种理想。各种体制背后都是巨大的既得利益。要找到改革突破口,关键还是在于体制创新,也就是在既得利益之外培养新的利益。现存的既得利益需要改革,也必须改革,但这种改革不会导致根本性的制度变革。在没有有效的外在压力的情况下,针对既得利益的改革只是点点滴滴的。只有当新的利益产生和发展到足以对现存既得利益产生有效的压力时,才能对既得利益进行真正有意义的改革。

  作为顶层设计者,中央政府能做什么呢?顶层设计的内容是什么呢?顶层设计可以从多方面来理解。如果从体制创新的角度来看,顶层设计至少有两项议程。第一是界定自己能够做什么,来推动新利益的产生和发展。这方面,中央政府要通过自己所掌握的权力,例如财政税收和金融政策等来达到目标。在诸多权力领域,中央政府面临的制约是不一样的。在一些领域,中央政府受制于各种因素,权力的自主度很低;但在另外一些领域,中央政府的权力自主度较高。很简单,中央政府可以避重就轻,善用自主性程度较高领域的权力。第二是如何通过顶层设计,减少中央官僚机构或者中央既得利益对体制创新的阻力。中央政府尤其是中央官僚机构本身要做体制创新,但改革的历程说明,这方面的努力越来越难。例如在行政体制改革方面,在经历了80年代到90年代数次比较大的改革之后,动力已经不足。

  很多人已经意识到,中央官僚机构越来越成为改革的阻力。在这样的情况下,中央政府高层必须承担最低限度的责任,就是减少中央官僚机构对体制创新的制约。减少官僚机构干预可以通过各方面的改革来达成,例如划定政府的边界、禁止国企进入竞争性领域、设计新的规制等等。

 

  根据过去的经验,中国体制创新的主要角色还是地方政府、企业和社会。如前面所讨论,改革开放以来,体制创新首先发生在这些领域,然后再经中央政府的努力推广到其他地方。如同从前,体制创新还是会发生在这些领域。

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