郑永年:新加坡模式的经验及启示

作者:郑永年  时间:2014-07-18

  中国能不能学新加坡?一直以来,中国领导层从邓小平开始就对新加坡经验非常重视。邓小平在1992年南方谈话中特意强调学习新加坡,学习他们的经济发展经验和社会治理经验。

  总体来说,中国前期是学习经济社会发展经验,现在对新加坡的政治发展经验,尤其是执政党的经验也深感兴趣。改革开放以来,中国向各国学习,在这个过程中,对新加坡经验的重视不是其他国家所能及的。

  不能用国家的大小判断能不能学习

  中国领导层倡导学新加坡不仅希望学新加坡的具体经验,而且更重要的是学新加坡的改革进取精神。

  作为一个没有任何资源、建国不到半个世纪的小国,新加坡完成了从第三世界到第一世界的大转型。新加坡从前是亚洲“四小龙”一员,现在其模式似乎已经脱离 了“四小龙”。在新加坡,华人占了绝对多数,基本上是个华人国家。这一点似乎表明新加坡经验较之其他国家,对中国更具相关性。

  自邓小 平南方谈话之后,中国各级政府派遣了无数代表团去新加坡学习和进修。人们不时会听到有中国地方官员问新加坡能不能学。有官员说新加坡太小,不能学;有的说 新加坡好是好,但不能学,如果学,最多在市政管理方面。很多地方官员不知道如何学新加坡。对他们来说,学就是“复制”、“描红”。说新加坡很小,不能学, 他们的理解是不能“复制”和“描红”。实际上这并不确切。世界上,很多管治不好的国家都是小国,很多失败国家也都是小国。小国不一定就好治理。同样,大国 不一定难治理。大国对错误的消化能力强,犯一个两个错误不要紧;但小国,如果有一个重大的政策失误,也许整个国家就完蛋了。用国家的大小来判断能不能学, 毫无道理。

  权威主义体系使权力有效集中

  我觉得很多人对新加坡的理解局限于一些具体经验,例如公积金制度、住房制度、工业园区、淡马锡、金融监控制度等,很少有人谈论新加坡的政治制度。不理解其政治制度,就很难理解这些具体制度从何而来。

  人们一般把新加坡称之为权威主义体系,权力很集中。权力集中本身是中性词,并不是一个价值判断,不能衡量一个政治制度的好坏。民主国家的权力也是集中的。美国是典型的民主国家,但其总统的权力被很多美国学者称为帝王般的权力。

  就权力集中来说,有三个问题可提。一是权力以什么方式集中,二是权力集中如何维持,三是权力集中的目标。和其他国家比较,新加坡权力是相当集中的,尽管新加坡有很多反对党。

  很少有现存社会科学理论能够解释新加坡现象,一方面是权力集中,另一方面是权力的清廉。在新加坡,权力集中意味着能把政策、计划推行下去。在新加坡,掌权者没有浪费任何权力,权力是用来做事情的,推动着新加坡从第三世界到第一世界的转型。

  政党融于社会是社会的精英部分

  权力集中能做好很多事情,关键是怎么集中,集中后干什么。在这些方面,新加坡有三点经验值得参考:政党怎么组织权力?怎么维持权力?怎么有效地使用权力?

  要有效集中权力、维持权力和使用权力,并不是一件很容易的事情。权力要有载体,有组织结构。新加坡的人民行动党是个精英党。党员分干部党员和普通党员。 普通党员不多,干部党员更少。政党是隐性的、融于社会的,是政治领域的“看不见的手”。政党必须是社会的一部分,是社会的精英部分,这是列宁主义政党的要 点。政治人物来自民间。如果政党变成了脱离社会的自成一体的既得利益集团,那么这个政党就会处于危机之中。

  新加坡尽管是一党独大执 政,但政治体系是向社会开放的。从建国开始,新加坡的领导人就意识到,在一个没有任何资源的国家,政治人才是国家生存、发展和提升的关键。在西方发达国 家,最优秀的人都去经商。新加坡要让这些最优秀的人从政。因此,执政党很重要的一个功能就是扮演“伯乐相马”中的“伯乐”,在全社会寻找优秀人才。

  在新加坡,政府公务员是内部选拔的,但其政治精英,很多是社会为执政党培养的。在20世纪70年代,人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈 庆炎。在20世纪80年代和90年代,又吸收了现在的总理李显龙和前副总理黄根成等精英人才。这些领袖人物在成为执政党领导人之前,都是社会精英人才。

  执政党吸收社会培养的人才,意义深远。第一,执政党干部来自社会,使得其能够和社会维持有机联系。这样的人才来自社会各个方面,能够更好地了解社会的需 要,更好地表达和代表社会各方面利益。更重要的是,这些人来自社会,社会对他们的认同度高,他们入党之后,就强化了执政党的合法性。这是执政党保存权力不 变质的一个有效方法。第二,减少腐败。这些人本来就有很好的经济基础,腐败的可能性大大减低。他们进入执政党,担任公职,并非是为了经济利益,而是为社会 服务。在很多国家,包括民主国家,担任公职的人经常出现“寻租”现象。但在新加坡,这种情况很少见。第三,培养的成本很低。社会培养干部无疑大大减少了培 养成本。  

  在西方多党制政府,政府政策很容易转型。政党轮换,使得执政党不用背其他执政党的包袱。如何随时更新自己的人才和政策,这是一党长期执政的挑战。这就需要依靠党跟社会结合,体察社会,吸收社会精英。  

  新加坡是一个很小的城市国家。人民行动党议员都要定期和选民直接见面,讨论他们所关心的问题。

  新加坡把民主和一党独大执政制度很好地结合起来。西方人说新加坡是非自由的民主,但名称并不重要,关键是民主要能够产生一个好且有效的政府。在西方国家,民主政治能够有效运作,这获益于民主化之前的基本国家制度建设,也获益于较高的社会经济发展水平。

  应当强调的是,任何政治制度都有可能出现一个好政府。新加坡用民主制度来保证好政府。执政党必须通过五年一次的“大考”,即大选。因为有很多反对党存 在,尽管他们很小,但也构成竞争压力。反对党本身对执政党没有什么实质性的制约,在国会里只有少数几个名额。但如果人民不满意执政党,原则上在大选时是可 以支持反对党的。因此,执政党始终有压力。

  同时,要保障真正的人才被录用。政府需要的是建设性人才。执政党最不喜欢光会讲好话的庸人。你有能力,有业绩,有建设性意见,党都可以把你吸纳进来。如何保持政权的开放性,代表社会利益,这是执政党要解决的问题,否则执政党本身就会演变成既得利益集团。

  执政党要代表人民利益。新加坡政府的立国精神是民本主义,地地道道的中国传统精神。政府在亲商和亲民之间找到了一个平衡点。亲商就是重视资本的作用。要 发展就要重视资本,重视商人和企业家的作用。没有企业家、没有资本,发展就谈不上。在西方没有亲商这个概念。西方的发展是商人主导的。前面说过,新加坡的 发展从一开始就是政治人才主导。这就提出了政府要亲商的问题。政府要为商人和资本提供一个有利的环境,让他们发挥很大的作用,推动经济和社会发展。新加坡 的工业园区就是在这样的背景下出现的。多年来,新加坡政府在吸收外资方面花费了很大精力。如果没有政府的亲商政策导向,新加坡不会有今天的成就。

  但是,亲商和发展本身不是目的,目的是亲民。前者是工具,后者是目的。新加坡政府在提供基本政府服务方面是很多民主国家所不能相比的。亲商为服务型政府 提供了经济基础。很少有政府像新加坡政府那样能够解决普通人民的居住问题。新加坡的大多数人都居住在政府住房,中产阶级也是。住房政策是新加坡非常重要的 立国政策。新中国成立以来,政府围绕着住房这个平台出台了一系列建设和谐社会的政策,包括社区、医疗卫生、公共安全、环保和教育等等。这里尤其要提一下新 加坡政府处理经济危机的方式。每次经济危机到来时,政府必须考虑到资方和工人的利益,在两者之间做一平衡。一方面要帮助资方渡过危机,否则工人的就业就会 发生问题,另一方面政府也不遗余力地帮助工人。政府不会毫无目标地给穷人发钱,而是提供各种再就业培训和就业机会。

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