郑永年:反腐败与制度建设

  时间:2014-08-06

  腐败得不到有效治理就有亡党亡国的危险。怎么办?人们指向制度建设。腐败是制度的产物。这里有两层含义:首先,腐败是现存制度运作的结果,包括经济、行政和政治体制在内的很多制度,在其运作过程中,必然会产生腐败;其次,反腐败的制度不作为,不能有效遏止腐败,更不用说是根除腐败了。正是在这个意义上,所有国家都会从制度入手来惩治腐败和预防腐败,确立清廉政府

  但是,对反腐败的制度建设的考量不能过于简单。从中国的情形看,改革开放以来,并非没有制度建设。论反腐败制度的规模和数量,中国可能比任何国家都要大、要多。每一代领导人、每一届政府都会增加一些这方面的制度和机制。这里就需要人们比较现实地理解反腐败运动和制度建设之间的关系,而不是简单地企求制度来解决所有腐败的问题。

  采取先治标、后治本的反腐策略,是有很大的政治理性的。从中国腐败的实际情况看,腐败已经发展到不治标就难以治本的地步。首先需要治标,就是要为反腐败制度的确立营造一个良好的政治生态环境。反腐败就是要通过荡涤大面积的深度腐败局面,造就一种较好的政治生态。只有在一种比较好的政治生态之下,才能确立有效的反腐败和预防腐败的制度。这里的过程是:用运动来清除大面积的腐败,确立良好的制度建设环境;确立一套符合时代需要的反腐败和预防腐败制度机制;用制度机制来保障清廉政府。

  当然,反腐败本身并不仅仅表现为政治运动。这次反腐败尽管力度空前,却已经超越以往传统的形式。至少表现为三个方面。第一,反腐败并没有表现为民粹主义式的群众运动。实际上,从一定的程度看,自下而上的群众反腐败的空间已经有很大的收缩,这尤其表现在通过互联网的社会反腐败。在过去几年,老百姓通过互联网工具的自发反腐败行动曾经扮演了很重要的角色,几乎有成为主体的趋势。但这次反腐败的主体乃是自上而下的党内反腐败。其次,在各类腐败案例中,尽管企业界也往往卷入其中,但除了少数几个案例,这次反腐败的对象主体是党政官员,尤其是高级官员。再次,这次反腐败已经倾向于在法治基础之上的反腐败。不管在怎样的制度环境下,腐败积累久了,就需要用运动来加以整治。运动式的反腐败和法治也并没有必然的矛盾,只要反腐败运动是基于法治精神基础之上的。

  反腐败和预防腐败的制度建设很重要。这些方面,从形式和数量上看,中国都已经具备了,但仍存在着巨大的改进空间,主要是制度的有效性和权威性两个方面。首先,中国之前反腐败和预防腐败的制度数量过多,也就是内部制度过分多元化和分散化,而在这些制度机制之间缺少整合和协调,从而没有确立起反腐败和预防腐败的政治责任制。其次,各机构之间互相制约、推卸责任,在造成了巨大的制度浪费的同时为腐败分子创造了很多的机会。例如,无论是反腐败还是预防腐败的制度机制都表现为“左手反右手”、“左手预防右手”的形式,同一级党委和政府自己负责自己的反腐败和预防腐败。这种制度设计必然导致制度失效。

  十八大以来的反腐败之所以比以往的历次反腐败都有效、有力,主要是因为这两方面的改进。首先是这次反腐败主要是由中纪委来主导,中纪委成为反腐败的权力中心,这就改变了原来的内部过分多元化、无人负责的情形。现在全国的老百姓都知道谁在负责反腐败,发现了腐败应当找谁去。其次,这个设置也确立了中纪委的权威。从横向看,中纪委派驻反腐败机构和人员进驻中央各领导部门和部委,而不是象从前那样各领导部门和部委自己的腐败自己反。从纵向看,现在实行的是“下管一级”的制度,就是省一级的反腐败直接由中纪委来进行,也改变了以往省委自己的腐败自己反的局面。如果没有这两方面的制度变化,很想相像能够查处从“苍蝇”到“大老虎”的各级官员。人们也可以预见,在这次大规模的反腐败过后,这些有效的制度会更加制度化,得到巩固。

  但是,即使是这样,人们也不应当把反腐败和预防腐败的制度过于理想化,把所有的希望寄托在反腐败和预防腐败的制度上,使得反腐败和预防腐败的制度不堪重负。国际经验表明,一个清廉的政府不仅仅需要一套有效的反腐败和预防腐败制度机制,更需要经济、社会、行政体制等多方面的配合和协调。那么,就目前的中国来说,其他的体制如何能够配合反腐败呢?这是一个复杂和系统的工程,这里只能涉及到几个基本面。

  十八届三中全会把“市场化”确定为企业改革的目标。市场化就是企业运作的公开透明和开放性。就国有企业来说,九十年代的“抓大放小”组建了诸多大型的国有企业集团,这个方向是对的,但市场化并没有到位。中国社会阶层现在变得越来越具有排他性,国有企业的封闭性是一个重要因素。

  在经济领域,预算制度的确立也同样重要,对反腐败和建立清廉政府具有其他所有制度不可替代的作用。近代以来,预算制度的确立是所有国家建立清廉政府的制度前提。预算是政府体制运作的血液,控制了血液,就能预防和控制腐败。所以,政府需要论证每一分钱、每一毛钱、每一元钱的用途。很容易理解为什么会计和审计等计算事业是发达国家最重要的几个职业。在中国,所谓的预算更多的是表现为对财政资源的政治和行政分配,或者用政治和行政权力来获取预算资源,并且分配和获取的方式也不公开透明。尽管有发达的算盘文化,但中国始终没有发展出近代会计和审计制度,控制仍然倾向于使用政治手段。

  就行政体制改革来说,就是要减少和控制官员的权力。要“把权力关进制度的笼子里”,但如果官员手中掌握着太多的权力,这个笼子很难做。更为重要的是要减少权力,限定政府官员的权力范围。这就要求政府要大力下放行政审批权,把权力下放到企业和社会中去。把权力放到企业和社会中去的时候,政府本身的权力笼子就比较好做了。

  社会改革也同样重要。腐败往往是滥用公权力、权力寻租和追求特权所致。因此要减少和控制官员在各个领域的各种特权,包括社会保障、医疗、住房、教育等等。现在公车改革已经开始,但必须逐渐延伸到其他各个领域。不过,在减少和控制特权方面,人们不可以过于理想化。各国经验表明,“特权”的社会化非常重要,也就是要建立所有公民包括官员在内都能享受的良好的社会保障体系。如果没有,官员照样会千方百计地去搞权力寻租。公务员也必须拥有能够过体面生活的工资水平。公务员没有体面的工资水平,既会影响到他们的工作动力,更为促成他们通过“潜规则”来做权力寻租。

  从中国现实的政治生态看,现在是反腐败的一个历史机遇,也是确立反腐败和预防腐败制度的一个历史机遇。反腐败依然任重而道远。中国需要以持续的反腐败行动为契机,确立新的反腐败和预防腐败的制度体系。

  

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