郑永年:企业最大的困扰就是体制成本

作者:郑永年  时间:2016-05-17

 

  “供给侧改革”的概念提出之后,引发了对中国需要什么样的改革的思考。尽管这一改革具有广泛的内容,包括“去产能、去库存、去杠杆、补短板”,但归根结底就是要理顺政府和市场或企业之间的关系。在健全的市场经济条件下,市场本身在调节产能和库存、补短板方面发挥关键作用。因为市场本身也会有失败的时候,政府就需要扮演市场所不能起的作用,补救市场的短板和失败。但不管在怎样的情况下,政府不能取代市场而调节经济活动。一旦政府取代了市场,经济活动就会严重失衡。

  中国在过去很多年积累了那么庞大的产能、库存,在那么多领域出现严重短板,就是政府和市场作用严重失衡的产物。从这个角度来看,供给侧改革的核心就是“去杠杆”,尤其是去制度杠杆,即政府干预市场经济活动的种种手段和方法,包括显性和隐性的制度。

  因为企业是国家经济发展的主体,人们开始去探究企业所面临的各种制度杠杆的成本和制约。近日《人民日报》整版发表了对53家企业所做的实地调查,再次说明去制度杠杆的重要性。调查发现,困扰企业最大的就是制度性成本。这里所谓的“制度性交易成本”就是由于体制机制问题而造成的经济、时间和机会等各种成本。中共十八大三中全会以来,中国经济改革的重点就是要下放行政审批权,给企业更多的权力。但事实上并不是这样。

  在很多地方,一些用来帮助企业减低成本的政策,要不沦落为空头支票,要不到最后反而增加了企业成本。政策松绑表面化,理论上为企业带来便利,但实际上则增加企业的成本。税费、评估、检测等制度性交易成本让企业不胜其扰。更有甚者,即使高层呼吁行政审批权下放,但到了基层,权力下放后接不住或不想接。文件治理经济的现象十分严重,并且文件往往缺少细则,政策口号出了一箩筐,企业仍然是画饼充饥。报告的结论是,作为有形之手的政府仍在不恰当干预市场,企业在呼呼建立“亲”“清”的政商关系。

  这份报告所揭示的现象并不让人惊奇,因为稍微了解中国经济现状的人都知道,这些现象是存在于中国经济中的痼疾。但这份报告提出了非常严肃和严峻的问题:为什么改革越多,体制的弊端就越多越严重?十八大三中全会提出经济改革的目标是市场起决定性作用,政府起更好的作用。这一改革目标是继1992年中共十四大提出“社会主义市场经济”概念以后,对政府和市场关系最为明确的表述。这个政策目标应有助于理顺政府和市场之间的关系,有效推动经济改革的深化。不过,企业和政府打交道的经验则不是这样的,它们和政府的关系不是简化了,而是更复杂了;政府不是简政了,而是繁政了。

  为什么会这样?不能回答这个问题,就很难找到解决问题的方法。不妨围绕着政府和市场关系的变化,回顾中国经济改革的进程。不难看出,甚至“去制度杠杆”也不是什么新的概念,即使之前没有直接使用过这个概念,但通过体制改革为企业松绑的思想和改革行为早就有了。

  批权的下放很不理想

  中国改革的总方向是要实现从计划经济到市场经济的转型。在1980年代,改革的目标就是分权,要政府向企业分权,但1980年代分权的主线是从中央政府到地方政府的分权。1980年代更提出了迄今仍然有效的改革口号,即“小政府、大社会”。政府小了,社会就可以长大。类推也可以说,“小政府、大企业”,政府小了,企业就可以大起来。

  所以,历经江朱时代到胡温时代,每一届政府的其中一个改革重点都是行政体制改革,都希望通过它来调整政府和市场(企业)的关系。其中,朱镕基总理的“拆庙赶和尚”改革方案最为激进和有效,大大减少了政府机构和人员的数量,市场空间有了长足的发展。在朱镕基改革期间,一方面是从地方向中央的集权,另一方面是从政府向市场的分权。市场或者社会的进步都和行政体制改革有关。

  十八大以来,政府机构的调整空间变得极其有限。这个现象在胡温时代已经开始出现,当时政府开始向服务型转型,要求政府承担更多的提供社会服务的责任和功能,政府有了扩张的动力。十八大以来,政府机构改革不再是改革的重点,这个现象是可以理解的。取代机构改革的是行政审批权的下放。经过前面几波的行政体制改革,尽管政府机构减少和减小了,但仍然掌握着大量的行政审批权,有效地制约着企业的发展。为了减少行政审批权,各地(尤其是自由贸易区内)还制定了负面清单。

  这几年的实践表明,行政审批权的下放很不理想。那些含金量很大的权力,各级政府机构还是舍不得下放,另一些权力下面没有能力接和接不住;而那些没有含金量的权力,下面不想接。这就是中国的现状。从理论上说,市场要在经济活动中起决定性作用,但市场运作所需要的自由(也就是权力)仍然掌握在政府手中,作为经济活动主体的企业仍然没有足够的权力。同时,政府尽管仍然掌握着很大的经济权力,但其在经济方面已经很难作为。这样,就出现了“权力闲置”状态。这也可以解释为什么目前经济增长缺乏动力的现象。

  十八大提出“市场起决定性作用,政府起更好的作用”,就是说要在经济领域确立“大市场、小政府”的体制。但实际上,中国迄今仍然没有改变“府内市场”(market in state)的格局。当然,从政府与社会关系来说,也没有改变“府内社会”(society in state)的局面。在“府内市场”或者“府内社会”的体制下,市场和社会都被有效控制,市场和社会高度依赖政府,自治空间很小,两者都在政府设定的空间内活动,即从前所说的“鸟笼经济”。

  在这样的体制下,主导企业经济行为的是关系网络规则(rule of network)而不是法律(rule of law)。关系网络包括企业和政府的关系、和其他企业的关系。更为重要的是,在这样的关系网络里面,法律很难使用,因为强调普遍性的法律和强调特殊性的关系发生严重的冲突。对企业来说,遇到问题,很难诉诸于法律手段,而必须求助于和政府官员的特殊关系。

  由此看来,这些年来改革没有达到改革所预期的目标,原因就不难理解了。要让市场和社会发挥决定性作用,就首先要把市场和社会做大。如果不让企业和社会成长起来,制度杠杆成本不会有实质性的变化。为什么市场和社会成长不起来?因为在很多方面,不同的政策之间没有任何有效的协调,出现互相矛盾甚至互相抵消的情况。例如政府一方面呼吁分权(给企业和社会),但同时很多政策方面的做法则是限制市场和社会的成长发育。尽管市场空间的发展已经具有了法律的合法性,但仍然有很多政策在限制着市场的发展;社会空间更是面临着更多的制约。

  确立法治原则是关键

  在市场和社会没有发展起来的情况下,即使政府愿意放权,但市场和社会没有能力来接,即使接了也很难行使权力。在这样的情况下,经济体系的运作还必须依靠政府的有形之手。只要经济体系的运作对政府这只有形之手仍然有需求,政府还会一直干预下去,企业必然也要面对来自政府的制度杠杆的制约和影响。

  随着政府向服务型政府转型,政府面临着很强的扩张冲动。发达经济体在转型成为规制型政府和服务型政府之后,政府规模大大扩张。这就是上世纪80年代美国里根革命和英国撒切尔革命的背景。二战之后,福利社会的扩张导致了政府官僚体系的扩张,这场革命就是要缩减政府,把很多功能从政府转向社会(企业)。

  从提供社会服务的角度来说,和发达国家比较,中国政府的规模实际上仍然较小。这也就是一些提倡大政府的左派学者所持的观点。不过,他们忘记了,迄今为止,中国官僚机构所履行的大都是企业可以履行的经济功能,而非如发达国家那样履行政府的服务功能。如果政府不想从经济领域退出来或者退不出来,而社会服务领域政府又有责任进入,政府规模必然会得到扩张。

  如果真的要去制度杠杆,就必须结合十八届三中全会和四中全会两个改革方案。前者的核心就是市场起决定性作用,政府起更好作用,后者的核心则是建设法治国家,让法律在调节社会经济生活中起决定性作用,而政府起更好的作用。三中全会强调了社会建设,但还需要强调培养社会空间的重要性。如果没有市场和社会的发育和发展,不可能发生有效的供给侧改革。同样,四中全会的建设法治社会的改革方案也必须到位。在市场和社会空间发展起来之后,法律就要成为调节它们行为的最有效制度手段,并且法律也是调节政府与市场、政府与社会关系的最有效手段。

  无论是过去的改革经验还是现实情况都表明,要真正有效地去“制度杠杆”,改革不能仅仅着眼于政府或者官僚体制侧的改革,而要同时着眼于市场和社会侧的改革,只有当市场和社会壮大之时,供给侧的改革才会具有可能。

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