郑永年:如何拯救中国的城市化

  时间:2017-04-01

 

  总体上说,中国仍然处于从农业社会到工业社会的转型阶段,很多农村人口仍然向往城市生活,他们会继续以不同的方式走向城市。另一方面,中国初期爆发式的城市化高潮已经过去,今后需要追求的不再是数量意义上的城市化,而应当是质量城市化。

  无论从经济增长还是现代化的角度来看,中国仍然需要城市化。今天,中国的经济下行还没有到底,下行的压力仍在增大,城市化需要大量投资,所创造的投资空间正是经济增长所需要的。尽管城市化不见得是为了国内生产总值(GDP),但城市化必然会带来GDP。从前以GDP主义为主导思想的城市化(尤其是大城市化)的确出现了大问题,但在任何意义上,这并不意味着城市化就不需要了。

  在实际层面上,在今后很长的一段时间里,中国在城市化方面面临巨大的挑战。一方面,需要大力推进城市化,不仅仅是经济发展的需要,更是社会的需要。中国离发达国家的城市化水平还有14个百分点,即使在现有的城市人口中,还有10多个百分点的人口仍然是农民身份,这些人口都需要进一步的城市化来加以消化。

  再者,总体上说,中国仍然处于从农业社会到工业社会的转型,很多农村人口仍然向往城市生活,他们会继续以不同的方式走向城市。另一方面,中国初期爆发式的城市化高潮已经过去,今后需要追求的不再是数量意义上的城市化,而应当是质量城市化。如何推进质量城市化呢?这要求人们更新城市化的思路。至少需要考量如下几个大的问题。

  首先,从资源高度集中转型到资源相对分散。分散化当然不是说简单地在各个城市之间搞平均主义,而是要实现均衡的发展。现在优质资源过度集中,已经造成了很大的浪费,有些城市吃得太饱,而另一些城市停留在吃不饱的状态,至少可以把巨大的浪费这部分,转移到那些吃不饱的城市中去。

  这方面可以从毛泽东时代的“三线计划”学到经验和教训。“三线计划”是计划经济时代政府通过行政手段,在不同区域之间分配经济资源。不管如何评说,“三线计划”对中国的工业从沿海到内地的扩展,起到了积极的作用。

  如果仅仅让市场来发挥作用,中国的工业一直会集中在沿海的一些城市。同样,如果行政权力不介入,今天也很难在城市之间重新分配资源。实际上,优质资源集中在少数大城市本身,就是行政权力干预的结果。

  这说明,资源的分散也同样要通过行政的干预。这需要一次新的“三线”建设计划。例如,完全可以把一些垄断性国有企业撤离一线城市,分散到全国的三、四线城市,这样可以加速三、四线城市化建设,同时缓解现在超大城市所面临的无穷的压力。

  须对城市进行结构性改革

  要实现资源的有效分散,必须花大力气对城市进行结构性改革,也就是要处理好一线城市和二线、三线、四线城市之间的关系。既然一线城市已经发展过度,集中了太多的优质资源,造成了巨大的浪费,今后城市化的重点就需要放在二、三、四线城市和城镇,即二线+三线+四线+城镇化,资源需要大力向这些城市倾斜。

  理想地说,应当取消城市的行政级别。城市行政级别的存在产生了很多问题。从资源配置来说,行政级别的存在大大加大了城市的分化,因此也是社会的分化。一个城市所能够获取的资源,取决于其行政级别,级别越高,其所能获得的资源就越多;反之,级别越低,其所能获得的资源就越少。如果行政级别不能取消,就要寻找以其他方式来改变资源分配方式。上面提到的把垄断性国有企业迁移到三线、四线城市是一个方法。

  此外,优质学校(中学和大学)、研究院、医院、养老院等等机构如果不能迁移,也可以到三线、四线城市设立分支机构和分部。这些企业和组织现在已经是根深蒂固的既得利益,要把它们迁移到三、四线城市可能会遇到巨大的阻力。也就是说,毛泽东时代的那种大规模迁移到“三线”的方式已经行不通了。但是,可以设计新的方法来进行,要求这些机构在三线、四线设立分部,而工作人员可以在体制内循环。

  例如,这些人仍然可以保留大城市的户口,也可以把家保留在大城市,但可以规定每隔几年需要到三、四线城市工作一段时间。当然,更可以鼓励那些自愿的员工去三、四线城市工作。在同一个省市自治区内部,一些可以加以分散的政府工作机构,也可以迁移到三线、四线城市。类似这样的方法,可以逐渐实现城市的均衡发展。

  其次,实现从数量城市化到质量城市化的转型。一线城市尽管在数量上得到了快速发展,也集中了优质资源,但城市的基础设计仍然很脆弱。供暖系统、排水系统、防火系统、绿化等等方面仍然有巨大的改善空间。尤其是排水系统,很多城市一发大水,街道就变成了河流,经常给居民的生命财产安全构成威胁。社会服务类的空间更巨大,例如停车场、体育馆、幼儿园、养老机构等等严重缺失。没有足够的停车场,整个小区、街道变成了停车场,既不美观,也不安全。体育设施的缺乏,对人民的健康很不利。

  在新加坡,每一小区都有停车场、体育馆、幼儿园等。这些机构既是政府向社会提供服务的平台,也是政府治理管理社会的平台。必须意识到,这些领域的建设可以消化大量的过剩产能,质量化城市建设,可以在促进经济发展的同时,大大提升城市的质量。

  三线、四线的基础设施建设更为重要,更需要提到议事日程上来。老百姓拼命涌向大城市,就是因为大城市的基础设施优越,而大城市的人口不想到三线、四线城市工作,就是因为那里的基础设施实在太差。现在的三线、四线城市的基础设施,只是集中在少数几个领域,例如公路、高铁、桥梁、电力、煤气等。这些远远不够,这些城市需要好的医院、学校、养老院等等社会服务机构。三线、四线城市基础设施的提升,有助于人口从一线城市的转移和分散。

  第三,重新设计城镇化思路和路径。从世界范围来说,城市化最终的结局是富人的乡下,穷人的城市。城市化到了65%至70%水平的时候,就会出现逆城市化现象,也就是城市居民尤其是富人和上层中产就想往乡村移动。在欧洲,大部分中产阶层居住在小乡镇上。例如,德国80%左右的人口居住在2万人左右的小镇。

  中国尽管提出了城镇化战略,但思路并不符合城市化的规律。在中国,城镇化主要是为了解决农村人口进入城市的问题。因为不想让农民跑到大城市来,因此想通过小城镇建设把他们留在城镇。对地方政府来说,发展小城镇主要还是为了地方经济的发展和GDP的增长。应当说,解决农村人口问题的意向是正确的,但思路有待改进。

  在世界范围内,城市平民都喜欢在交通便利的城市中心居住,甚至工作,因为这是省钱。在过去很多年里,一些城市政府在城市的边缘地带建了很多廉租房,但并不受城市平民欢迎,就是因为这个道理。乡镇对没有交通工具的农民来说没有多少吸引力。同时,如果乡镇让各级政府来建设,政府的财政负担会大大加重。乡镇所建设好的住房也不见得能够卖得掉,因为只有农民是消费者。

  实际上,乡镇建设应当为中产阶层以上的人口做准备的,这个群体也应当是乡镇建设的主体。现在的问题是富人和城市上层中产阶层不被容许到乡镇建房,因为这涉及到乡镇的土地问题,往往是集体土地所有制。一个可以施行的办法,就是政府容许农民的宅基地进行自由流转和买卖,同时政府对乡镇住房建设进行严格的规划和规制。在这样的条件下,政府应当容许和鼓励富人和城市居民到乡镇建设自己的住房。

  仍有近5亿人口会生活在农村

  更为重要的是要进行农村的现代化。中国的城市化即使达到发达国家70%的城市化水平,中国仍然有近5亿人口会生活在农村。而且这个庞大的群体中,很多不再是农民工一代、二代,而是三代之后的人口。他们当中很多可能在城市出生和生活,尽管保留着农民的身份,但已经很难再回到传统农村生活。

  鉴于中国农村人口庞大,很难想象都可以被城市化,因此,农村的现代化不可避免。但农村的现代化必须建立在对农村的了解之上,不可一刀切。过去那种盲目地发展乡镇、把农民赶上楼的做法已经不合时宜,必须加以改变。一些大的村落可以建设成城镇,特色镇,而小的村落可以相对集中一些。

  同时,和城市建设一样,农村的基础设施建设实在太落后了,需要大力加强。一些农民尤其是农民工二代回到农村之后,仍然想过城市那样的生活,但因为农村没有像城市那样的基础设施,因此自己动手造这些基础设施,例如卫生设施、暖气、空调等等。因为没有任何规制,往往造成土地的浪费、环境的污染和破坏。这和欧洲的乡村形成了鲜明的对比。

  很显然,这应当是政府的责任,要让千千万万个体农民来承担这些责任几乎不可能。也应当认识到,农村的这些基础设施建设,也是经济发展的一部分。

  和小城镇建设那样,也要通过农民宅基地的流转和买卖,容许和鼓励富人和城市中产阶层到农村购置房屋,到农村生活。改革开放以来,尽管各级政府也是重视农村发展的,但农村总体上一直处于衰落状态。主要的原因就是农村的发展是单向道,只有农民的流出,而没有城市人口的流入。

  现在的一般情形是这样的:农民一旦有了钱,就想离开农村到城市购置房产;一旦有了机会,就会离开农村而去城市生活。因为人性所趋,这种局面今后不会得到改变。但同时,因为土地制度等政策因素的限制,城市人口几乎不可能回到农村,城市资本到不了农村。这样就造成了农村“只出不进”的局面,在“只出不进”的情况下,不管政府多么努力来发展农村,农村的衰败不可避免。

  如果容许城市人口到农村生活,农村本身的经济结构和社会形态都会得到改变。为城市人口提供服务的服务业、学校、交通、通讯等马上会得到改变。这可以从欧美农村的发展获取有益的经验和教训。

  总之,城市化不能光讲经济效益和工程的可能性,而是要有政治和社会大局。单纯经济因素主导的城市化,很难实现可持续发展,更回避了中国社会政治安全问题和国际层面的国家安全问题。

  中国如果要继续推进城市化,首先必须总结以往GDP主义指导下城市化的经验教训,更新城市化的思路,重新设计城市化的方式和路径。只有这样,中国的城市化才会走上健康的道路,才是可持续的。

 

来源:中国与全球化智库 [关闭] [收藏] [打印]

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