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郑永年:城市升级离不开体制改革

  时间:2013-05-13

  作为国际著名中国问题专家,郑永年先生一直关注广东,经常来广东做调研。近年来,他在多个场合为广东发展鼓与呼,并认为广东改革可以走得更快。

  正值“广州九论”、“广州九策”系列报道全城热议之际,南方日报近日专访了郑永年先生。他直言,广州需要在全球化链条占据关键位置,进而谋划发展。“城市升级要靠城市体制改革去推动,广州可以在这一领域先行探索”。

  ●嘉宾

  个人简介:郑永年,现任新加坡国立大学东亚研究所所长,美国普林斯顿大学政治学博士。主要从事中国内部转型及其外部关系研究。多年来,其独立而深入的中国研究以及视角独到的专栏文章,在海内外产生了重大广泛的影响。

  精彩语录

  ●国内医院、大学、研究院、国有企业等这些人才载体都设置了行政级别,应该考虑取消。我们看到,这些机构不断推出各种吸引人才计划,但总体来看,高端人才仍然在外流。因为行政级别的存在,已经被吸收回来的人才难以发挥作用,要么处于边缘地带,要么很快被官僚阶层所吸纳,成为官僚体制的一部分。

  ●客观地讲,在城市提供公共服务比较容易,因为城市人口具备规模。在人口很少的农村,提供公共服务有比较大的难度,主因是成本非常高,很难有持续性。这方面需要政策创新。

  ●从新加坡的产业转型路径来看,广州的制造业、服务业都要发展。制造业不发展,就会出现问题。新加坡、韩国就从未放弃制造业,他们的思路是不断往制造业产业链的高端方向去发展,追求高附加值。

  ●从国际经验来看,中小企业的发展有两大至关重要的功能:公平的收入分配和就业。凡是中小企业发达的社会,收入分配就比较公平,否则,收入差异会很大。不难发现,中小企业发达的城市,中产阶层庞大,社会稳定;中小企业得不到发展的地方,中产阶层比较弱小,社会分化和不稳定。

  1 广州还未进入国际城市坐标体系 谈战略定位

  一个城市如果不能进入全球化链条,就很难得到发展。而那些处于全球化链条关键位置的城市的发展尤其迅速。现在,世界各城市之间的竞争越来越激烈,竞争的关键就是要争取占据关键位置。一旦卡到位,就会在全球性人、财、物的流动网络中占据优势。

  南方日报:您怎么看目前中国发展版图中的广州角色定位?

  郑永年:广州及广东的发展不能光看自己,要引领中国的发展。改革开放30多年,广东在全国都处于“先行一步”的发展地位。站在中国未来发展的角度来看,广州及广东不能简单地去跟其他省、市比较,应该形成自己的发展方式,要主动放在国家发展整体战略上来给自己定位,要系统探索产业如何升级,怎么发展质量经济,怎么让老百姓的幸福度更高。

  南方日报:有人认为,广州的国际竞争力较弱,您认可这一说法么?

  郑永年:全球化对各个国家是挑战,对重要城市也是挑战。现在,全球化已经成为一个系统。进入这个系统,并非一定有进步,但如果不进入,就永远发展不了。

  一个城市如果不能进入全球化链条,就很难得到发展。而那些处于全球化链条关键位置的城市的发展尤其迅速。现在,世界各城市之间的竞争越来越激烈,竞争的关键就是要争取占据关键位置。一旦卡到位,就会在全球性人、财、物的流动网络中占据优势。

  广州要考虑进入到这个链条中去,并且要往上爬。广州现在还没有进入到国际城市的坐标系中,因为还没有找到明确的定位。这都是要思考的,不然跑出去看别的城市发展,没有明确的目标,也不知道该怎么参照学习。

  实际上,城市认同问题、附加值问题和全球化链条问题,归根到底都是城市的可持续发展问题。全球很多经济体已经进入到后工业社会,城市也从工业化城市转型成后工业化城市。改革开放后,国内强调得最多的是城市的发展,现在可以从全球先发展国家和城市那里,学习更多关于可持续发展的经验教训。

  南方日报:人才资源也被视为广州的短板,您认为应该采取哪些措施,持续保持城市对人才的吸引力?

  郑永年:举个例子,在新加坡国立大学,一大半老师是外国人。新加坡的四个大学中三个大学的校长是外国人。这种现象在广州看不到。

  吸引和留住人才尤其是国际人才时,城市认同度非常重要。在国际人才眼中,他们更倾向城市认同而非国家认同。例如一位专家可以不喜欢法国,但他可能非常喜欢巴黎;可以不喜欢美国,但可能非常喜欢纽约和洛杉矶;新加坡也一样,很多人不是新加坡公民,但对新加坡认同度很高,因为他们喜欢这座城市。

  国内医院、大学、研究院、国有企业等这些人才载体都设置了行政级别,应该考虑取消。我们看到,这些机构不断推出各种吸引人才计划,但总体来看,高端人才仍然在外流。因为行政级别的存在,已经被吸收回来的人才难以发挥作用,要么处于边缘地带,要么很快被官僚阶层所吸纳,成为官僚体制的一部分。

  2 谈城市治理  探索事业单位改组法定机构

  要考虑取消城市内部的各种非行政组织的行政级别,主要包括事业单位、国有企业。全球化时代,各种生产要素在全世界范围流通,一个城市的官僚化程度过高,就会阻碍各种生产要素的自由流通,尤其体现在人才方面。

  南方日报:治理超大规模城市是一个世界性难题,广州实际管理人口超过1600万。要实现优良的城市治理,有人认为挑战很大。

  郑永年:对于大城市而言,人口规模还是很重要的,像东京,人口规模就非常大,新加坡现在就担心人口不足。我们要把人口规模看成一个优势,而不是劣势。

  好的城市治理、城市升级,要通过城市体制改革来实现,广州应该往这方面发力。

  南方日报:具体而言,城市体制改革有哪些着力点?

  郑永年:扁平化改革是个大方向。首先可以考虑缩短城市行政链条,减少内部行政层级。从中国传统来说,县就是最基层的政府。再看新加坡、香港,都是一级政府。广州现在是三级政府,应该往一级政府这个方向走,市政府之下没必要设置额外的政府,至多设置一级派驻机构就足够了。顺德在这方面有一些探索,但顺德没有立法权,广州作为较大市,具有一定的地方立法权,改革空间更大。

  更重要的,要考虑取消城市内部的各种非行政组织的行政级别,主要包括事业单位、国有企业。全球化时代,各种生产要素在全世界范围流通,一个城市的官僚化程度过高,就会阻碍各种生产要素的自由流通,尤其体现在人才方面。

  国家和广东都已启动事业单位体制改革,广州可以先行一步搞试点,学新加坡、香港,把事业单位的行政级别取消,改组为法定机构,向社会提供服务。政府仍然可以拨款,法定机构独立运行,引入市场机制,提高运作效率。

  法定机构可以是转型性的,社会发育成长后,法定机构可以完全社会化,或者把权力移交给其他社会力量和组织;可以是永久性的,在一些领域,权力的行使需要政府的参与,法定机构就是政府和社会合作的平台。

  城市治理还要注重社会参与,一是要“走出去”,二是要“请进来”。“走出去”主要以党代表工作室为载体,党代表为核心,联合人大代表和政协委员,到社区定期听取群众意见,督促政府解决问题。“请进来”主要是建设公共决策咨询机构,现代社会很复杂,政府不是每个方面都能做到专业,要多听取专业人士的意见。

  南方日报:城乡二元结构一直阻碍着中国城市化进程。广州既有繁华的中心城区,又有一定的农村区域,应该如何解决城乡统筹发展问题?

  郑永年:我们必须走出一个误区,城市化就是把农村简单城市化,把土地拿过来,把农村人变成城市人,这样会造成非常负面的效果,带来一系列社会问题。

  我们到欧美去看,高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民渴望去农村生活,这种现象中国迟早会出现。中国现在的情况是城市居民想住在城中心,农民也想住进城。但没过多少年,很多人就会怀念农村生活。2011年,城市人口已经超过总人口的一半,到了51.3%。城市化率过了70%这个点,农村的附加值就不一样了,很多人会羡慕乡下、乡村生活。

  具体到广州及珠三角,农村区域占比已经不多。我们在强调城市化的同时,也要明确提出“保护农村”的目标,而不是一味地消灭农村。要通过小城镇建设带动,把农村的生活水平、质量提高。

  城乡统筹要注意“保护农村”,问题的核心又在于农村的公共服务供给。客观地讲,在城市提供公共服务比较容易,因为城市人口具备规模。在人口很少的农村,提供公共服务有比较大的难度,主因是成本非常高,很难有持续性。这方面需要政策创新,广东有些地方做得不错,比如惠州的乡村教育及医疗制度。

  总之,城市化要发展,农村也要改善,城市化和保护农村之间要达成平衡。从长远来看,这种方式要优越于单纯的城市化,或者单纯的农村建设。

  3 追求城市附加值 谈城市升级

  产业升级与城市升级并不矛盾,二者相辅相成。亚洲很多城市都在这样做,通过产业升级促进城市升级,通过城市升级来吸引更高端的产业。

  南方日报:您曾说过,中国不仅需要产业升级,城市也需要升级。对于广州的城市升级,您有何看法?

  郑永年:产业升级与城市升级并不矛盾,二者相辅相成。亚洲很多城市都在这样做,通过产业升级促进城市升级,通过城市升级来吸引更高端的产业。

  在产业领域,升级主要有两种方式:一种是同一产品的升值,今天生产鞋帽,明天还是生产鞋帽,但要让鞋帽的附加值增加;一种是不同产品的升值,今天生产鞋帽,明天转过去生产电子产品,同样提高附加值。城市升级必须是前一种,我们不可能拆掉一个旧城市来重建一个全新的城市。

  广州当然需要城市升级,涵盖产业、人才、社会多个方面,不能是简单重复的扩张,要追求城市的附加值。其中重要一点,目标必须明确,也就是解决定位问题。通俗点说,城市升级向哪一个城市“叫板”?是国内的城市还是国际城市?定位明确了,城市的产业升级定位也会明确起来。从新加坡的经验来看,产业国际化是城市升级的有效手段,也是城市国际化的有效途径。

  考虑城市升级,必须面对传统与现代、秩序与无序等问题。比如岭南文化是广州的传统,需要发扬好,但更要弘扬移民文化、创新文化,要让人家感觉到你这里创新、创业的机会多。

  我们还看到,城管与小商贩也有冲突。小商贩在一定程度上会破坏城市行政者所认可的秩序,但其“无序”性本来就是城市秩序的一部分,是“市”的主体。当然,“市”本身需要秩序,但这个秩序并不是城市行政当局自上而下施加的,而应由城市社会的各种组织自发形成。城市行政当局需要为城市居民提供软件方面的法制保障,硬件方面的城市空间保障。

  总之,城市要升级,城市必须成为市民的城市,而非官僚的城市。

  4 政府要有所为有所不为 谈经济发展

  现在,广州在推进产业升级这个总方向上,已经有了把握并有实践探索,这对未来发展非常关键。另外两点,一要向社会放权,二要推进行政体制改革。

  南方日报:广州经济总量近20多年一直保持国内“第三”的位置,但近年迎来迅猛追兵,“保三”的压力陡增,您如何看待广州的发展焦虑?

  郑永年:发展的动力来自焦虑、竞争,有焦虑的心态没有问题。但关键要把握好发展的方向。就亚洲来说,以前的日本,之后的“四小龙”,都证明了找准发展的方向很关键。有焦虑不怕,关键看怎么处理,处理好就会变成好事,处理不好容易“欲速则不达”。

  仔细观察发现,最近,各地在强调发展和实现“中国梦”的同时,也有一些地方出现GDP主义回潮现象。从发展角度来看,GDP主义不仅不能帮助把中国的经济增长潜力充分发挥出来,反而容易导致在短时间内耗尽这些潜力,更快地陷入中等收入陷阱。

  实际上,GDP是市场上各种经济交易活动的产物。只要有经济交易,就不会没有GDP。很多国家包括近年来发展迅速的发展中国家,并没有把GDP常挂嘴上,但这些国家并非没有GDP。

  南方日报:要追求质量经济,要把握哪些要点?

  郑永年:改革、发展和稳定应当是中国转型所追求的模式,也就是通过体制改革来追求高质量的GDP,通过质量GDP的增长实现小康社会,达成社会稳定。

  现在,广州在推进产业升级这个总方向上,已经有了把握并有实践探索,这对未来发展非常关键。另外两点,一要向社会放权,二要推进行政体制改革。国家也是在往这三个方向走。广东应该深入推进机构改革,行政审批权下放,应该考虑围绕社会改革这个大框架朝前走。

  5 制造业服务业并重发展 谈产业升级

  对于中新知识城来说,中新双方都是积极的合作者,因为有发展共同点。作为新加坡来说,它的目标很明确,上世纪九十年代把制造业放在苏州,现在把知识城放在广州。

  南方日报:广州产业升级多年,面临着不少压力和瓶颈,从新加坡发展经验来看有哪些可以借鉴?

  郑永年:从新加坡的产业转型路径来看,广州的制造业、服务业都要发展。制造业不发展,就会出现问题。新加坡、韩国就从未放弃制造业,他们的思路是不断往制造业产业链的高端方向去发展,追求高附加值。但广州不能简单地复制经验,要根据自己的产业基础情况来升级。

  南方日报:从您的观察来看,广州推进产业升级应该避免哪些误区?

  郑永年:国内很多地方对产业升级往往有不科学的看法。他们往往把产业升级解读成为“今天生产服装,明天生产电器”。对他们来说,关闭服装工厂,转型成为电器工厂,就是产业升级了。这只对了一半。或者说,这只是产业升级的其中一种。

  产业升级也可以指同一产业链条上的升级,让产品更有附加值。实际上,像中国这样的大陆性经济体,不可以轻言放弃任何产业。我们在欧洲可以观察到,很多城市因为产业升级,将很多产业转移了出去,一些城市甚至没有了制造业。因为有福利制度,那里的人民仍然有体面的生活。但因为没有了工作,民风变坏。文明的进步和工业化、城市化紧密相关,没有了工业化,文明的进步就会成为问题。

  不过,那些善于往产业链高端爬的城市,在实现产业的升级的同时也实现了城市升级。欧洲不仅自己是消费社会,而且全世界都在消费欧洲的品牌。很显然,欧洲的品牌例如鞋帽服装都是同一产业链上升级的结果。

  产业从劳动密集型到资本密集型到知识密集型再到服务密集型,是产业升级的必由之路。发达城市的经济和产业升级已经走过了这些阶段,中国的城市不能简单重复这个路径,但这个过程的确为我们提供了一个方向。

  南方日报:广东和新加坡共建中新(广州)知识城,广州应该怎样借力?

  郑永年:对于中新知识城来说,中新双方都是积极的合作者,因为有发展共同点。作为新加坡来说,它的目标很明确,上世纪九十年代把制造业放在苏州,现在把知识城放在广州。作为广州来说,应该把重点放在自己的实际需求上,往广州需要的领域做上去,而不应该被动的“被定位”。广州要了解新加坡有什么,要清楚自己需要什么,再确定怎么做。

  6 谈经济活力国企应摆脱行政力量

  我经常听到国内讲自主创新,这里也有个认识误区。真正的创新,是不可能自主完成,都是开放式的。广州应该考虑在全球范围内来集聚创新资源。

  南方日报:新加坡国有资本经营成效卓著,广州国有资本规模不小。在您看来,新加坡的经验可以为广州的国有资本经营提供哪些借鉴?

  郑永年:新加坡的国有资本规模比较大,经营也不错,主要是通过国际化、市场化提高其竞争力,完全没有“行政”色彩。中国的国有企业还在依靠行政力量。

  国有企业如何改革?我们应该对国有企业分门别类,如分成盈利性经济类型的企业,非盈利社会企业和非盈利企业。一些产业如航天航空、核能等等,因为涉及到国家安全问题,可能要由国家来主导,但社会可以参与其中。在经济类企业里,大多数企业都是可以民营的。另一类社会性企业,要由政府来做,但可以引入市场机制。而对非盈利的企业,政府也可以委托民营部门来做。

  南方日报:您曾经说过,中小企业是城市发展的主体。

  郑永年:城市是人口集中之地,就业非常重要。城市如果失业人口过多,不仅仅会面临经济问题,而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此,城市要大力发展中小企业。

  从国际经验来看,中小企业的发展有两大至关重要的功能:公平的收入分配和就业。凡是中小企业发达的社会,收入分配就比较公平,否则,收入差异会很大。不难发现,中小企业发达的城市,中产阶层庞大,社会稳定;中小企业得不到发展的地方,中产阶层比较弱小,社会分化和不稳定,一旦出现政治抗议活动,往往是非常暴力。

  发展中小企业要有明确的制度规则,在政策、金融、税收等方面给予扶持和鼓励。我支持广州抓住民营企业发展势头快速的优势,顺势而为,推动中小企业进一步发展。如果这个优势不加强,只是一股劲地抓国有企业,抓一个企业就几百亿,这种思路完全是“GDP主义”,要引以为戒。

  南方日报:和国内外先进城市相比,广州科技创新实力较弱,您觉得症结在哪里?

  郑永年:我经常听到国内讲自主创新,这里也有个认识误区。真正的创新,是不可能自主完成,都是开放式的。新加坡为什么成功?就在于向全世界开放,把知识经济发展起来。广州应该考虑在全球范围内来集聚创新资源。

  总策划:王垂林 姚燕永策划统筹:姜玉龙 谭亦芳 曾妮 黄伟

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