张卓元:划清政府和市场的边界

作者:张卓元  时间:2014-07-08   浏览次数:0

 

  有的专家认为,资源配置有宏观和微观的不同层次,在资源配置的微观层次,市场可以起决定性作用。但是在资源配置的宏观层次,市场不应该、也不能够起决定性作用。我个人认为,上述看法会导致对市场在资源配置中的作用估计不足,甚至导致否定市场在资源配置的微观层次起决定性作用。

  要落实市场在资源配置中起决定性作用,关键要推进政府改革,划清政府和市场的边界。地方政府改革涉及地方官员利益的调整,这个问题难度比较大,需要中央全面深化改革领导小组强有力的推动才能迈步。我个人认为,这是目前在深化经济体制改革方面一个最大的难题。

  今后需要加强对混合所有制经济的研究,包括怎样完善法规政策,健全法人治理结构,真正做到在一个经济单位内部,各类资本能够得到同等保护产权、同等使用生产要素、同等受益,促进混合所有制经济健康发展。

  今后要很好界定各类国有资本的职能,大体可以分为三类:一类是公益性,还有一类是商业性,第三类是介乎两者或者两者兼有的。与上述资本职能相适应,组建若干国有资本运营公司和投资公司,分别制定不同类公司对各个企业出资和投资方式,确定他们的经营目标和考核体系。

  关于市场在资源配置中

  起决定性作用的适用范围

  用市场在资源配置中起决定性作用的论断代替已经沿用了21年的基础性作用的提法,这是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的一个亮点,具有很强的现实针对性。在此之前,我国经济界和理论界还没有人明确提出过这一个论断,说明这次《决定》走在改革理论的最前列,值得我们认真学习、深刻领会。我记得这次起草文件的时候,曾提出希望改革文件能够在改革理论方面走在最前列。在这一点上,我想可以说已经做到了。

  这里有一个问题值得研究,就是市场在资源配置中起决定性作用的范围怎么样来界定?我认为,市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域,并不像适用于经济领域那样适用于文化社会等领域。虽然在文化社会等领域中,产业的部分也需要很好运用市场机制。文化社会等领域有不少公共服务的部分,比如,义务教育、公共文化服务、基本医疗卫生服务、居民的基础养老、廉租房供应等等,这些资源的配置是不能够由市场来起决定性作用的。过去曾经一度出现过上述领域也搞市场化的倾向,使政府提供公共服务的职责没有很好到位。所以,这次《决定》明确指出,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革,而没有说其他领域的改革也要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来展开。

  在经济领域也有市场失灵的部分。比如,自然垄断环节,关系国家安全的部分,这一部分不是特别容易界定,但这些在经济领域只是比较小的部分。经济领域的主体部分,市场在资源配置中应该起决定性作用。目前这方面做得不够好,主要是政府配置资源过多,由于行政垄断和其他行政干预妨碍了竞争性市场体系的形成和健全,没有很好形成公平竞争的市场环境。

  国内外的实践都表明,只有让市场起决定性作用才能够不断提高资源配置的效率,更好地促进经济增长。这个问题目前在理论界也有不同的意见。有的专家认为,资源配置有宏观和微观的不同层次,在资源配置的微观层次,市场价值规律可以通过供求变动和竞争机制发挥非常重要的作用,也可以说起决定性作用。但是在资源配置的宏观层次,市场不应该、也不能够起决定性作用。宏观层次里包括部门和地区的比例结构等。这里就有一个问题,就是说如果资源配置只是在微观层次市场起决定性作用,而对不同部门和地区的资源配置却不能够和不应该起决定性作用的话,这样会不会否定在市场信号引导下各个微观主体将资源由效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区,从而在实际上否定市场对资源配置的决定性作用?我个人认为,上述看法会导致对市场在资源配置中的作用估计不足,甚至导致否定市场在资源配置的微观层次起决定性作用。这个问题值得进一步研究,即市场在资源配置中起决定性作用的范围,是按经济领域与其他领域界定,还是按微观宏观层次界定,这个问题我觉得是值得深入研究的。

  在市场起决定性作用下

  中央政府和地方政府职能怎样转换

  明确市场在资源配置中起决定性作用来代替基础性作用,做这种变动,一个现实针对性是非常明确的,就是要进一步从广度和深度上推进市场化改革,主要是解决政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多;政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全;政府公共服务、社会管理和保护环境也不到位或缺位,远不能满足老百姓的需求;政府没有很好依法打破各种各样的行政垄断甚至采取一些歧视性政策,妨碍非公有制经济的发展等等问题。这就要求政府转型,从越位领域退出,填补和做好原来缺位和不到位的工作,实现政府职能的转换,以便更好发挥政府的作用。正如《决定》指出的,“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”可见,要落实市场在资源配置中起决定性作用,关键要推进政府改革,划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出,大幅度减少对资源的直接配置,最大限度减少政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理,提高效率。同时加强服务职能,即从无所不能型政府转变为有限政府、服务型政府、法治型政府,这样才能更好发挥政府的作用。

  在这一方面,我个人认为,目前中央政府在转换职能、减少审批方面,应该说做得还是比较有力度的。根据李克强总理2014年3月作的《政府工作报告》,国务院一年来已分批取消和下放了416项行政审批等事项,今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。相对而言,地方政府改革特别是改变地方政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多,改变软预算约束和依赖土地财政以及借了钱不准备偿还等方面的改变不够明显。最近,在微刺激推动下,一些.地方政府又热衷于“大干快上”,有人估计计划共新增投资万亿元以上,继续追求短期GDP最大化,实际上还在走老路,还在增加政府对资源的直接配置,以致产能过剩问题、地方债务急剧增长的问题等等很难解决。

  也许地方政府改革应该怎样迈步,抓什么重点,目前还不是太清楚,值得我们很好研究。而且地方政府改革涉及地方官员利益的调整,这个问题难度比较大,需要中央全面深化改革领导小组强有力的推动才能迈步。我个人认为,这是目前在深化经济体制改革方面一个最大的难题。

  怎样促进混合所有制经济健康发展

  混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式,这是《决定》的又一亮点。中国经过35年的改革开放,伴随着经济高速增长,无论是国有资本、集体资本、非公有资本,都增长很快。截至2013年年底,国有工商企业资产累计91万亿元,所有者权益31.8万亿元,其中中央企业所有者权益16.5万亿元。2012年私营企业注册资本也达到31万亿元,居民储蓄存款更多,2014年4月已经达到了47万亿元,其中半数以上是定期存款。

  在这种情况下,发展混合所有制经济,有利于国有资本放大功能,保值增值,提高竞争力,也有利于各种所有制资本取长补短,相互促进,共同发展。发展混合所有制经济,为深化国有企业改革进一步指明了方向。发展混合所有制经济,意味着我们现在不提倡国有企业之间的联合,因为在这之前,很多地方热衷于地方国有企业找中央企业搞联合,而不是跟不同所有制资本的联合。所以我们国有企业改革第一步是公司制改革,第二步光是公司制改革不够,应该是股份制改革。再进一步,光是股份制改革不行,应该发展为混合所有制的改革,今后要弱化企业的所有制印记,强化市场主体地位。发展混合所有制经济,现在看来,国有企业特别是国有大中型企业似乎要更加积极和主动些。

  目前,中央企业的母公司中,只有中国联通等八九家公司初步实现了股权多元化,大多数还是国有独资,没有引入非国有的战略投资者,改革滞后了。近来,已经有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制,比如中石化将油品销售板块进行重组,引入社会和民营资本参股,实现混合所有制经营。还有像中电投,也是允许民资参股部分中电投旗下的子公司和建设项目,规模比例大概三分之一左右。

  混合所有制经济既可以国有资本控股,也可以非国有资本控股。需要国有资本控股的,最好由多家国有资本经营公司共同控股。当前要着重避免总是国有股一股独大和一家国有股控股,民间资本参股后没有多少发言权的现象。也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。

  有的专家主张,要坚持在增量的基础上发展混合所有制经济,坚决防止抛售优质国有资产,这个问题是值得讨论的。实际上,按照《决定》的精神,在垄断行业中,除了自然垄断的环节外,一般都应该放开,这其中既有存量资产,也有优质资产。还有,不属于《决定》规定的国有资本五个投向重点的存量资产和优质资产,应当是可以用于发展混合所有制经济的。优质资产更可以评估出好价钱,有利于引入社会资本和竞争机制,从而有利于发展混合所有制经营。

  另外,在讨论发展混合所有制经济中,也出现有的民营企业一讲到混合所有制经济就要求控股,这也不完全现实。因为现在有的央企准备引进社会资本的,比如像中石化,它的油品销售板块拿出三分之一就达到上千亿元,目前单个民营资本恐怕还没有具备控股的能力。在这同时,也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失,这中间最重要的就是要客观合理地评估国有资产,要依法和公开透明操作,严格防止过去国有企业改革过程中出现的很多乱象。

  有的专家估计,目前混合所有制经济总体上占我国经济比重三分之一左右。按照现在的发展速度,我个人估计,到2020年,我国混合所有制经济总体上占我国国民经济的比重可以提高到50%左右。所以,可以想像,随着经济发展和改革深化,产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济将会有长足的发展,成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此,今后需要加强对混合所有制经济的研究,包括怎么样完善法规政策,健全法人治理结构,真正做到在一个经济单位内部,各类资本能够得到同等保护产权、同等使用生产要素、同等受益,促进混合所有制经济健康发展。

  国有资产监管机构

  怎样从管企业向主要管资本转变

  这次《决定》提出,“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新的阶段,别看光是从管企业到管资本的转变,只有两个字的变化,但这是个非常大的转变。国资委如何从管国有企业为主向主要管资本转变,对国资委来说是个全新的课题。从哪里着手转轨就很值得研究探索,包括怎么样组建国有资本的运营公司和投资公司,也需要探索经验。

  国资委主要管资本,也是同积极发展混合所有制经济相适应的,因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置,也就要求更好地发展混合所有制经济。这次《决定》专门指出,“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”

  这五个重点跟1999年党的十五届四中全会的决定相比,当时提出了国有资本要控制的国民经济四大领域,即涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业,应该说这次《决定》又前进了一步。比如1999年四大领域中有个自然垄断行业,国家要控股经营,这个没有问题,但是这次非常明确提出来,国有资本需要控制的主要是自然垄断环节,除了自然垄断环节以外的,应该尽可能地引入竞争机制。所以国有资本投资的五个重点和1999年的四大领域相比应该说又前进了一步。还有,这次《决定》还提出,“国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。”有人估计目前国有资本80%左右集中在竞争行业,太高了,虽然国有资本五个投向重点里也有一些是竞争性行业,但是今后要逐步把更多的国有资本投向公益性的方面。所以,目前国有资本的配置需要按照《决定》的要求进行调整。

  看来,今后要很好界定各类国有资本的职能,大体可以分为三类,一类是公益性,还有一类是商业性,第三类是介乎两者或者两者兼有的。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域,包括基础设施、基础产业普遍服务等;收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域,包括投资于引领科技进步具有国际竞争力进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述资本职能相适应,组建若干国有资本运营公司和投资公司,分别制定不同类公司对各个企业出资和投资方式,确定他们的经营目标和考核体系。比如对于公益性资本运营公司就不能以资本增值作为主要考核指标,而应当着重在成本控制、服务质量等方面提出要求,这些都需要在不断总结实践经验基础上认真研究和逐步完善。同时,要借鉴国内外一些比较成功的资本运营公司和投资公司的基本做法和经验。比如,一个是新加坡的淡马锡公司,一个是国内的汇金公司,对于他们的资本运营和投资控股的一些做法,我们要结合具体的实际,认真研究探索最佳模式。

  (作者系中国社会科学院经济研究所研究员、中国社会科学院学部委员,中国城市经济学会、中国城市发展研究会副会长,孙冶方经济科学基金会荣誉理事长) (来源:上海证券报)

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