张卓元:2013年重启改革征程

作者:张卓元  时间:2014-07-23   浏览次数:0

  回顾中国改革开放35年历史,我们看到,前25年各方面改革蓬勃开展,而2003-2012年改革步伐有所放慢,积累问题不少。党的十八大以后,2013年起,改革征程再出发。党的十八届三中全会的《决定》重新吹响了改革攻坚的号角,一些媒体称2014年为改革“元年”。

  1978年实行改革开放后,直到2002年,有几次影响重大的改革令人印象深刻。

  1.20世纪70年代末80年代初农村实行家庭联产承包制改革。由于实行“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的”,农民开始有了生产经营自主权,大 大调动了农民的积极性,解放了农业生产力,加上1979年大幅度提高农产品收购价格(平均提高25%多),刺激农产品产量迅速增长、农民收入迅速增加,使 改革收到立竿见影的成效。按可比价格计算,农林牧渔业总产值,1985年比1978年增长61.6%,年均增速达7.1%,大大高于一般年均2%~3%的 增速。

  2.20世纪80年代放开农副产品、工业消费品和生产资料价格。其结果是,放到哪里活到哪里,只要放开哪种商品的价格,哪种商 品就会像泉水般涌流出来,使广大干部和群众都看见了市场的“魔力”。市场机制的流程一般是:放开价格-价格上涨-刺激增产-增加供给-价格稳定甚至下跌- 供给稳定或减少-价格上涨,如此循环往复,促进市场繁荣发展。价格改革使困扰中国人民几十年的商品供应短缺紧张、凭票排队购买、生活十分不便的局面很快得 到根本性改变。到上个世纪末,中国已实现从卖方市场到买方市场的历史性转变,市场林立,各种商品丰富多彩,琳琅满目。

  3.20世纪80年代起,打破公有制一统天下局面,个体私营经济开始迅速发展起来,情况如下表:

  1978-2012年全国个体经济发展状况

  年份户数(万户)人数(万人)注册资金(亿元)

  19781515

  198814552300

  199215342468601

  2002237747433782

  20124059800019800

  1978-2012年全国私营经济发展状况

  年份户数(万户)人数(万人)注册资金(亿元)

  19780

  1988470

  199214232221

  2002243340924756

  2012108612000310000

  资料来源:《〈中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定〉辅导读本》,北京,人民出版社,2003;《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》,北京,人民出版社,2013。

  从上面两个统计表可以看出,我国个体私营等非公有制经济在改革开放后特别是1992年以后发展迅速,这一在原有体制外的增量改革对社会主义市场经济体制 的形成和完善起着重要的作用。现在,个体私营等非公经济对国内生产总值(GDP)的贡献已超过60%,对国家税收的贡献已超过70%,对就业岗位的贡献已 超过80%,对促进经济增长、活跃经济生活、满足人民群众多方面的需要起着不可替代的作用。

  4.1992年确立社会主义市场经济体制 改革目标后,市场化改革在经济各领域大步推进。一是明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,个体私营等非公有制 经济是社会主义市场经济重要组成部分。1993、1994、1995年,私营经济户数增幅均高达50%以上,1996-2002年年增幅也达15%以上。 二是明确国有企业改革的方向是建立现代企业制度,不再沿用落后的承包制,国有大中型企业公司制股份制改革迅速展开。三是用市场经济国家通行的分税制代替原 来的地方财政包干制,使中央财政收入占整个财政收入的比重稳定地提高到占50%以上,从而增强了中央政府宏观经济调控的能力。四是市场逐步在资源配置中发 挥基础性作用。到2000年底,我国绝大多数产品和服务价格已放开由市场调节,生产要素价格已走上市场化改革进程,统一开放竞争有序的市场体系已初步建 立,我国经济市场化程度一般估计已达70%多,说明社会主义市场经济体制已初步建立起来。五是政府对宏观经济的管理已从直接管理转变为以间接管理为主。通 过宏观经济管理体制改革,我国政府已做到主要运用经济手段,根据经济形势变化实施相应的财政政策和货币政策,辅之以必要的行政手段,促进宏观经济的稳定和 健康运行。  

  5.1998年起国有企业三年脱困,一批国有大中型企业走上公司制股份制道路,建立现代企业制度。随着市场化改革的推进,大量国有企业由于机制缺陷,不能 适应市场而陷入困境。1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务,其目标是:1998年起,用三年左右时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力 争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业建立现代企业制度。到2000年底,这一目标已基本实现。1997年底,国有及国有控股大中型企业为16874 户,其中亏损的为6599户,占39.1%;到2000年,亏损户减为1800户,减少近3/4。三年国有大中型工业企业脱困,用去银行呆坏账准备金 1500亿元以上,技改贴息200亿元,债转股金额4050亿元。在帮助国有大中型企业脱困的同时,进行了现代企业制度试点,逐步推行公司制股份制改革, 努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。改革使国有企业逐步适应市场经济的发展。1997年,国有企业利润总额为 800亿元,而到2003年国资委成立时,已达4852亿元。与此同时,国有经济布局调整也取得进展。1998年,国有工商企业有23.8万户,而到 2003年,已减少到14.6万户。

  6.2001年11月中国加入世界贸易组织(WTO),这是顺应经济全球化潮流的重大举动,具有 里程碑式意义。加入WTO,表明中国对外开放进入新的阶段。作出这一决策,是中国第三代领导集体最耀眼的历史功绩。在入世谈判过程中,许多人忧心忡忡,认 为入世会影响国家经济安全,许多产业包括金融业、商业、农业、信息业等会受到很大冲击,弊大于利,至少短期弊大于利。但中国入世后的实践证明,入世对中国 利大于弊,原来的许多担心都没有出现。中国是经济全球化的受益者,入世提高了中国的收益率。入世以后,中国的经济总量、对外贸易、利用外资、外汇储备等的 增速在一段时间内都有不同程度的加快。而且,开放促进了改革,入世使中国一大批同市场经济一般规则相抵触的法律法规和政策得以废止和修改。许多产业着力提 高自主创新能力,提高市场竞争力。从此,同国际接轨已不再是贬义词,对外开放逐渐深入人心。

  2003年以后,中国经济改革同前25年 相比有所放慢,这种状况延续到2012年。在2010年中国社会科学院举办的一次经济论坛上,有的国外学者,如新加坡东亚研究所所长郑永年教授认为,这几 年中国“无改革”。我当时是他的发言的评论人。我说,一方面,上述论断并不是很全面准确,因为2003年以来中国还是在继续推进改革且取得了一定成效,如 2005年以来上市公司股权分置改革、四大国有商业银行整体上市、取消农业税、集体林权制度改革、2005年起人民币汇率形成机制改革、成品油价格形成机 制改革、增值税转型、企业和个人所得税改革、资源税费改革、房地产税改革试点、文化体制改革、医疗卫生体制改革、以全覆盖为目标的社会保障体系建设等;另 一方面,也要承认,这几年的确没有特别重要和关键的可以带动全局的改革。

  那么,为什么2003年以来近十年会出现改革进展缓慢的现象呢,我认为原因有四个:

  第一,上上下下专注于发展而顾不上改革。这段时间可以说从中央到地方各级,领导和干部的精力都是专注于发展而顾不上改革。由于经济增速很高,2007年 高达14.2%,各级政府部门都几乎用全力解决经济高速增长中出现的各种矛盾和问题,如煤电油运的紧张问题,使改革难以摆上议事日程。所以有一些学者比喻 当时的政府是发展主义政府或增长主义政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化,以显示自己的政绩,政府官员并因此可以获得升迁。有的地级市市委 书记说,我只抓项目,别的不管,人称“项目书记”。抓投资抓项目成为地方政府各部门主要工作。在方针原则上,人们常说发展中出现的问题要靠进一步的发展来 解决,这个说法值得进一步研究。我们要做大“蛋糕”,但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出现的分配不公、差距过大等问题,光靠进一步做大“蛋糕”是很难解决 的。从经济学原理说,生产、流通、分配、消费都是相对独立的环节和过程。分配环节和过程中出现的问题光靠发展生产是难以解决的。在实践上,有的专家认为中 国现在就是要靠发展,通过加快发展增加经济总量和财政收入,以改善民生,保障社会稳定,而改革要冒较大风险,不能期望有多少举动,以免危及社会稳定。这有 一定道理。但这不是长久之计,还会不断积累矛盾,或使已有矛盾往后推,甚至积重难返。还是要靠改革来逐步理顺体制和各方面关系,实现长治久安,让老百姓过 上稳定的好日子。这才是根本之策。

  第二,既得利益群体的阻挠和反对。垄断行业改革很难推进,新的厂商很难进入垄断行业中的非自然垄断环节,竞争机制很难引入,国务院两个“非公经济36”条很难落实,重要原因在于受到垄断行业既得利益群体的阻挠和反对。政府改革的难度也很大。强势政府主导资源配置对政府官员有莫大好处,这个权力极难割舍,这也是审批制改革进展缓慢的原因。政府直接支配资源过多、介入经济过深,必然会阻碍市场对资源配置发挥基础性作用或决定性作用。政府改革已经成为深化各项改革的关键环节或突破口,但这一改革因为会使相当一部分官员利益受损而阻力重重,难有进展。

  第三,学界有人怀疑市场化改革、产生争议,影响改革的顺利推进。如有的经济学家认为,国有经济中垄断行业和垄断企业需要进行改革是个“伪命题”;有的文章主张就是要实行“国进民退”;有人认为当前主张民富优先是奇谈怪论,是挑拨人民群众同政府的关系;有的文章把当前居民收入差距过大归咎于民营经济发展过快,动摇了公有制的主体地位,等等。上述观点的提出,引起学界的争论,同时在一定程度上影响改革的顺利推进。

  第四,缺少改革专门机构的统筹协调与强力推进。2003年国务院机构改革把原国家体改办同国家计委合并组建国家发改委,这样就不再有专司改革的机构了。当时主张把体改办与国家计委合并的一个重要根据是,那几年由国家计委提出的民航、电信等垄断行业分拆改组的改革方案,由于能把改革和发展较好地结合起来,在发展中推进改革,比较现实可行,因而在实践中被采纳并初见成效。与此不同,那时体改办等提出的方案却未被采纳。这在当时是有说服力的,也把当时参加机构改革方案起草的成员说服了。还有,当时人们包括机构改革起草组成员没有很好注意到;原国家计委有大量的审批权,是审批体制改革的重要对象,把体改办与它合并是不合适的,新组建的国家发改委怎能有效推进改革特别是审批体制改革呢?从2003年以后八九年的实践看,那次机构改革后并没有更好地推进改革包括垄断行业改革和审批体制改革,反而使改革进展缓慢,重要原因是国家发改委那几年几乎是全力以赴地处理经济高速增长中碰到的各种紧迫问题,无力顾及改革,也不会有改革包括进行审批体制改革的积极性,这样自然不会用多少精力来推进重要领域和关键环节的改革。这样,原来以为把体改办并入国家发改委有利于更好推进改革包括垄断行业改革的如意算盘落空了。2011年,原国家体改办主任陈锦华在《国家体改委志在改革》一文中也说:“国家体改委机构撤销,人员没有留住,有些重要改革也没有继续深化下去。体改委消亡有点儿过早了,中国还不到这一步。”

  转方式、促转型,迫切要求重启改革议程。2012年党的十八大在提出全面建成小康社会任务的同时,要求全面深化改革和扩大开放,指出:“全面建成小康社会,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”2013年党的十八届三中全会,进一步作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,共16部分、60项改革、336个重大改革举措,并明确要求:“到二0二0年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成本决定提出的改革任务”。这表明我国改革已重新出发和进入新阶段,即进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。

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