包海松:土地问题必须讲清楚

  时间:2010-10-11

土地历来是人类社会进化的重要内容,当今世界面临的人口、粮食、资源和环境等问题,无一不与土地息息相关。

历史上的主要社会变革大多都与土地有关。每一个时代的更替,都以土地为标志;每一次王朝的变迁,都以土地为内容。

从秦汉的军功爵位制,到北朝乃至隋唐的府兵制,凡是在短时间内夺取了天下的枭雄们,无一例外都在短时间内建立了先进合理的土地分配制度,并通过土地的重新分配建立了一支宇内称雄的强大军队。初唐半农半军的府兵们能够在内外战场上将所有的敌人打得落花流水满地找牙,其根本原因便是因为他们有着对生存和生活最原始的渴望,而土地,便是他们实现这种渴望的唯一条件;战争,则是他们获得土地的唯一方式。毛泽东领导的共产党军队能打败蒋介石领导的国民党军队,靠的是“打土豪、分田地”口号。

辛亥革命后孙中山倡导的民生主义的主要内容是“平均地权”,这是孙中山经济思想的核心和社会革命的主张,是三民主义的补充和发展。土地问题和资本主义发展问题是当时中国社会发展的中心问题,孙中山对此十分关注。根据美国亨利·乔治的“单税论”,结合中国当时的实际情况,孙中山提出了“民生主义”,以解决国计民生问题。具体实施办法是改良社会经济组织,核定全国地价。现有地价归原主所有,革命后因社会进步所增涨的地价归国家所有,由国民共享,做到“家给人足”。孙中山试图通过解决土地问题达到两个目的:(1)消除国民经济生活中贫富悬殊和贫富尖锐对立的社会现象,防止后来的社会革命;(2)为消灭封建土地制度,发展资本主义开辟道路。

新中国成立后将土地收归国有,理论上就不再有土地涨价归原主的问题了。改革开放以后,我国的土地政策有了很大改变,虽然名义上土地是国有的,但实际使用权可以归个体,使用权可以转让、可以享受升值收益。至此,中国的土地部分开始事实上的半私有化。

我国现行《宪法》第十条规定,“城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”农村的集体土地已承包给个人,使用权归农民。

土地管理法规定:国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。改革开放以来,土地资源被大规模开发利用。

土地是一切财富的源泉。人活在世上,最基本、也是最大的需求是“吃、穿、住、行”,而这一切离不开土地。土地历来是社会财富分配的核心。

当一个朝代推翻另一个朝代的时候往往也伴随着财富的没收与重新分配,新中国也是如此。1949年后将土地收归国有实际上是在没收原有地主财产基础上的财富重新分配。这种通过武装夺取政权然后改革分配制度的方式对社会伤害极大,非到万不得已绝不能为。我们付出了代价,换来了社会平等、民众支持的良好发展时机。

一个新政权在以没收原富人财产为基础及由于政权更替引起的人口大量减少的条件下进行财富的重新分配比较容易得到社会支持。新的政权因为没有历史包袱,可以给民众分田地、减赋税,民众就会很支持,社会就会稳定发展。所以我们看到每个朝代的中前期都是经济快速发展、社会比较稳定的时期。随着时间的推移,社会上的特权阶层就会越来越多、人口越来越多、贫富差距越来越大,社会矛盾也越来越尖锐,一旦某些突发事件的出现,就会暴发大规模的农民起义,如果条件成熟就会改朝换代。回过头来我们翻开历史就会发现,所谓的“名君贤臣”都出现在民众对分配制度比较满意的各朝代中前期。而在各朝代中后期,特权阶层越来越多、贫富差距越来越大、政府又缺乏有效的分配调节机制,再加上多年的休养生息、人口大量增加,加重了财富分配的压力。于是社会矛盾越来越尖锐,很容易引发社会动乱。

由于土地问题关系政权稳定,所以中国历朝都十分重视土地的分配。总体上土地政策是比较开明与得民心的,问题主要出在社会发展到一定阶段后国家对土地兼并与财富的过度集中缺乏有效调节手段。因此中国历朝的土地与贫富差距问题一般都在立朝后的一两百年后变得尖锐。而新中国成立刚过了60年,改革开放也仅30年,我们的贫富差距问题就变得如此尖锐与严峻,这无论如何都值得我们深刻反思!这并不是否定这30年的发展成果,而是要反思我们是否过于强调发展速度而忽略了财富合理分配的重要性?

事实上,中国的土地国有制的管理模式有着重大缺陷。某种程度上土地问题与国企存在相同的制度缺陷——“所有者缺位”,实际操作中地方政府与具体负责人首先考虑的是自己利益。与任何一种没有监督的权力一样,土地权力很容易造成寻租和腐败活动猖獗,导致大量国家土地利益流入私人腰包。而地方政府更是将土地权力发挥到两个极致:一方面配合房地产商不断推高商业用地价格、商品房价格以期获得更多的卖地收益;另一方面不断降低或随意优惠供应土地给真真假假的企业投资者,这在表面上增加了当地投资,而在投资就是政绩的今天这实际上就是增加了领导者政绩。当前中国正在进行的一种游戏是:通过低价拿地,然后高价评估抵押给银行,或放上几年坐等土地升值,又或者再放几年等政府高价回收(由于各地发展太快,这种故事在不断上演)。

所以中国的土地部门在不断制造富人,更通过高房价与低福利制造大量穷人。

到底土地财富应该怎样管理与分配?孙中山先生的“核定全国地价,现有地价归原主所有,革命后因社会进步所增涨的地价归国家所有”的倡议值得我们借鉴。分配制度的最大原则是“社会利益最大化”,具体就需要体现收益与贡献及风险成正比。随着社会的进步,一些原来比较合理的制度也会变得不合理,此时就需要制度变革跟上来。比如矿产与土地等自然资源,由于当时技术、市场、政策、人们对未来的认因不足等因素的影响而以较低价格转让,现在市场发生了重大变化,这些资源价值增加了成百上千倍,这些增加的财富应该怎么分配?这里我们首先要弄清这些财富的增加是由于谁的贡献带来的,谁的贡献大谁就应该多拿。很显然,土地的升值、矿产资源的涨价主要是由于全体国民多年共同努力、经济发展到一段阶段的结果,而不是资源持有者努力的结果,大的原则就应该是社会占绝大部分。因此政府应该对这些主要由于全体民众多年努力及市场变化而不是由于持有者的劳动所带来的巨额财富征收暴利税,这样才符合“群体利益最大化”原则。

土地是最大的财富,我们必须加强土地监管,尽可能为民众保留住这一大块蛋糕。土地应该成为为社会创造财富的资源,而不应该成为囤积、炒作的谋利工具。社会要和谐发展,土地问题必须先讲清楚。

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