陈爱巧:地方政府融资的边界与限度

作者:陈爱巧  时间:2013-07-13

  财政部财科所的研究显示,城镇化率每提升1个百分点,地方政府公共投资需求,将增加 5.9个百分点。据此,“十二五”时期,因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模,将在30万亿左右。除此之外,农民工“市民化”的公共服务跟进,所需政府投入也非常巨大。中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》测算,按照2015年市民化率达到54%的目标,所需的公共支出累计将达20万亿左右。这些公共投入,也主要由地方政府承担。

  支出需求巨大的另一面,是地方债务风险累积。而地方政府可用财力增长能力相对有限。根据财政部财科所的测算,在GDP平均增速为7%的情况下,“十二五”时期地方政府的财政总收入约为70万亿。这些收入不仅仅要用于城镇化,还要支付各项政府消费性支出、偿还债务等。地方政府面临着巨大的财政收支缺口。

  一、融资3困局

  根据“两缺口模型”理论,在储蓄不足的情况下,要解决资本形成问题,就必须利用外部资源。借债融资,是解决自身资金不足的常用和有效办法。怎样使好融资这把双刃剑,从资金筹措方面,考量着地方政府驾驭经济社会发展的能力。

  “分税制”的运行,使地方财政分得的蛋糕有限。如何突破资金瓶颈,加速地方经济社会发展,成为地方政府的当务之急。“土地财政”不可持续,地方为解决财政困境而发债,借新债还旧债,挪东墙补西墙,地方债风险必然日益加剧。到2010年,融资平台带来的14.376万亿元负债,竟使地方政府当年负债率高达354%。

  目前我国的《预算法》,是不容许地方搞赤字预算的。发放地方债券,这一政府融资手段,现仅限于部分地区试行,还没有成熟的经验。

  二、融资边界

  一些企业的有效融资手段,地方政府是不应该随便使用的。而且作为政府融资,还应该特别注意控制规模。一是因为我国《预算法》不允许地方政府搞赤字预算,二是从政府的经济职能看,政府是不应参与商业性融资的。

  政府的经济职能表明,地方政府对辖区内的社会总需求和总供给,进行总量调控是有限度的。作为经济调控的经济手段——财政政策、货币政策,地方只能“照章执行”;而作为经济调控的法律手段,地方法规也必须在国家法规框架下细化。换句话说,地方政府调节经济的边界划定,功能力度有限。

  地方政府参与商业性融资,不可避免使自己陷入纷繁复杂的社会矛盾之中,“既当运动员又当裁判员”,收取权力租金,严重损害政府形象,还易造成失控,带来风险。因此,“只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券” 。

  地方政府通过低价征收高价出让拿土地赚钱,来进行城市基础设施建设,支持地方经济发展,并利用其进行融资抵押,进一步放大了土地在支持经济发展中的功能。反映在现实中,是“公权力”与“私权利”之间的失衡,因“征地拆迁”而上访,因此不断升级。

  我们必须清楚地认识到,土地本质上是跟财政和货币政策不同的。财政政策和货币具有同质性,对各地的调控效果都是均衡的。但是土地不具有这种同质性,而且土地调控具有滞后性,缺乏一个先行性指标。另外,土地调控是通过行政审批的方式来进行,这就很难准确掌握调控的力度和节奏。这些原因使得土地在已经参与宏观调控的情况下,可能更多地会起到放大宏观经济波动的作用。所以,以地谋财、以地融资的机制,不仅不可持续还遍布隐患。

  三、地方政府融资限度

  为弥补财力不足,地方政府债台高筑,陷入融资陷阱既不愿又难于自拨,实在是一种方向性迷失和无奈。

  从经济社会总体来说,政府作为一个公共部门,其财力无法偿债时,是要进入破产程序的。可见,一个服务性政府,是不该热衷于商业性融资,而将自己扮演成受制于人的债务人角色的。

  为此,我们很明确地知道,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。

  国际上有一个公认警戒线。国家财政的债务依存度(当年国债发行额/国家财政支出)是15-20%,中央财政的债务依存度(当年国债发行额/中央财政支出)是25-30%左右。国债余额相当于与当年的财政收入,被国际上认为是国债规模的最高警戒线。

  眼前的问题是,2010年我国财政收入刚突破8万亿元。这就是说,仅地方政府性债务一项,已远远超过我国当年的财政收入。地方政府参与商业性融资借债过度,显然与“政府的收入应以税收为主” 相背。这种“亲资本”资本利益导向的激进,必定导致风险累积和社会矛盾激化。尤其是地方政府权力欲膨胀,监督实际难于到位,地方政府性债务远远超过全国财政收入的今天,以地方政府发债的办法来“急债后移”,暂时解决地方资金短缺瓶颈,说是“扬汤止沸”显然只是表面搔痒,说是“饮鸩止渴”才入骨三分。

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