陈爱巧:政府非税收入评析

作者:陈爱巧  时间:2013-08-09

    我国城乡居民的收入分配差距,基尼系数现已严重超出了通常所说0.4的警戒线。我国正处于一个经济和社会转型期,收入分配差距如此之大,与经济社会政策、制度是分不开的。 

  目前的财政收支体系与管理机制,尚有许多不尽人意的地方。在许多地区,非税收入已经超过税收,成为当地财政的主要收入来源。非税收入规模过大,会不同程度地侵害经济社会扩大再生产能力,不利经济社会健康持续发展。 

  一、非税收入沦为地方政府镂钱路径 

  限于篇幅,这里以“土地财政”展开讨论。 

  在我看来,谈论“土地财政为何不可避免”,应先弄清地方政府为何热衷“土地财政”。这样才能更有利探寻事物真象实质、更利找到解决问题的办法。 

  1.“土地财政”的根子在于“不完善的分税制”。 

  不完善的“分税制”,使地方财政分得的蛋糕有限,责、权、利严重失衡。地方要发展要建设,寄希望于一切可能财源,挖掘其财力潜力。“两皮”(地皮、肚皮)成了地方政府割之不舍的镂钱路径。 

  “土地财政”的现实社会表现是“征地拆迁”。“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置,矛盾的焦点是效率与公平。极端化的强征强拆,追求的是经济效率,牺牲的是社会公平。 

  “政绩的出口顺差,隐含着环境资源租和民众的社会福利租,直接影响社会和谐和可持续发展。现任官员甩下的生态环境资源和社会、政治、法律的成本,其实是转嫁到下任官员和社会承担”。 

  2.丰厚的“级差地租”使地方政府特别热衷“土地财政”。 

  肇始于1994年的“分税制”,给地方政府留了一个借地生财的口子――土地出让金归地方政府。因此,给持续高热的房地产市场和不受制约的“征地拆迁”埋下了伏笔。 

  在这种制度下,地方政府通过征地,以几万元每亩的低价,将土地从农民手中拿走,转手通过拍卖等方式出让,地价上升几十、几百倍以上。民众受到了补偿费低、高房价和无住房社会保障的三重剥夺。 

  国务院发展研究中心的调查表明,土地出让已占地方财政预算外收入的60%以上。土地出让金已成为各级地方政府财政收入的主要来源,地方城建资金支出几乎全部来自土地出让金。 

  3.“6—10倍”的补偿标准缺乏理论基础和现实依据。 

  补偿标准定为“6—10倍”(现南水北调工程提高到10—16倍),既缺乏理论基础又没有现实依据。“6与10倍”间相差4倍,“恩赐”余地极大,给人太多的想象空间,是矛盾和问题产生的土壤;这么大的“自由量裁权”,便是地方官员的动力源。 

  “创新工作思路”“经营城市”,“土地财政”支撑的城市化发展,是以侵占民众份额实现的。 

  4.“蛋糕分配”不应侵占民众份额。 

  “地之生物有大限”。“蛋糕分配”理论告诉我们,只有公平合理的分好“蛋糕”,才能把“蛋糕”做得更大。一个国家或地区一年的产出就这么多,“侵占民众份额”的分法,显然不利经济社会健康发展。 

  公权力边界不清,监督不到位,公共资源就极易成为官员谋取政绩私利的筹码,改革的成本就会居高不下。 

   5.政府收入应以税收为主。 

  土地资源的稀缺性和多用途性,决定了土地资源的利用首选效率标准。 

    财政学理论告诉我们:政府的收入应以税收为主。但因税收理论相对成熟,对税不好下手,在GDP政绩的考核棒指挥下,地方政府就会创新思路把目光投向税外的费。丰厚的“极差地租”使地方政府特别热衷于“土地财政”。这种“亲资本”的制度安排,资本利益导向的激进,势必把经济社会发展引入畸形发展歧途,不仅难于持续,还很可能激化社会矛盾。 

  从财政学角度来看,“土地财政”的要害在于其属于预算外收入,随意性大。“制度外筹资”,游离财政监督体系之外,没有统一的制度约束,“小金库”资金逃脱制度规范和预算管理,问题百出。 

  因此,有人提出将“土地财政”纳入预算。但这有“以需定收”的嫌疑,难于有效顾及经济社会的发展水平。 

  以税收为主的财政收入框架,是建立在国民产值实现后的财富分配运行模式,是可控可调的。类似“土地财政”的税外收入,是以费为主的财政收入框架,是建立在国民产值实现前的掠夺式财富分配运行模式,隐藏了巨大的泡沫经济及难控难调风险。 

  6.“土地财政”的矫正。 

  “土地财政难于避免”,其实是个伪命题。 

  城市化是需要土地来承载的。但任何牵涉土地的问题,都必须解决好以下三个问题:土地的利用效率是否真正提高,这是土地制度创新的生命力;土地收益增值的分配结构是否合理,这不仅仅是个经济问题,更是一个严肃的政治问题;土地流转制度的可操作性、规范性和交易成本的可接受性,这是检验设计方案的现实要求。 

  就是说,不能以牺牲民众的利益为代价来发展经济,更不能以牺牲农民的利益为代价来作为实现城市化的路径选择。这也许就是经济学中,“帕累托改进”原理,在土地流转问题上的现实解释。 

  二、其他“规费” 

  受金融危机冲击,“国内民营企业一般都很困难”。 

  问题是多方因素造成的。除了民营企业自身不足的因素外,也并不都是税的问题,很大部分是收费的问题。必须通过通盘的体制改革和管理创新,给小微企业创造更好的生存发展条件。 

  世界银行公布的基尼系数表明,将20%的高收入人口的平均收入,和20%的低收入人口的平均收入比较,中国是10.7倍,美国8.4倍,印度4.9倍。这充分说明,现在我们的收入差距太大了。 

  小微企业生存困难,现在若“提高社保缴费率,90%的企业面临倒闭”。这句话虽然极端,但却说明“费的问题”不少。 

  1.绝对规模过大。 

  非税收入是财政收入的重要组成部分。在我国,目前非税收入绝对规模很大。 

  据不完全统计,2010年,行政事业性收费、政府性基金和行政罚没收入三项非税收入,已超过4万亿元,相当于当年税收收入的55.81%,占当年一般预算收入的49%。 

  2.公平问题。 

  现行社会保障费和住房公积金制度,存在较为明显的侵害弱势群体和普通劳动者的不公平问题。 

  2010年,我国社会保险费高达1.8亿元,住房公积金累计超过2万亿元。社会保险费采取“上封顶、下保底”的缴费办法,从整体上看是累退的。 

  以东部某沿海大城市为例,近年低收入者的“五险”缴费,占工资比重高达50%以上。与此形成极大反差的是,高收入者仅占25%。低收入群体存入的住房公积金,由于很难凑足首付款,实际供较高收入者使用。 

  住房公积金的存款利率低于市场,说明低收入群体利益被侵害;住房公积金贷款利率低于市场,说明有能力贷款买房的人群,得到了政府的财政补贴。 

  3.依据不规范。 

  当前的税外费,批准依据有:人大法律、国务院条例和文件、还有当地各级政府及众多职能部门的文件。 

  4.种类繁多。 

  现行政策中,从土地出让收入中,提取的专项资金就多达6项,计占土地收益的55%以上。 

  2010年,全国合法征收的政府性基金共有32项。省市中有权征收“一般行政罚没收入”的部门,多达四五十个。计入二级项目的话,收费项目近300个。 

  5.性质难于分清。 

  在实际工作中,各项非税收入的性质到底是税收、使用费、受益性缴款,还是市场价,并不容易分清。不同性质的非税收入极易混淆。 

  有的费,对特定单位来说,就更像是税。如教育附加费,因缴费单位不一定对应使用教育服务;完全可由市场提供的驾驶培训服务,交通部门把驾校列入行政事业收费单位,把培训费当政府非税收入来收取等。 

  6.存在重复征收现象。 

  2010年,某省的煤炭企业,至少需缴纳煤炭可持续发展基金、铁路建设基金、电源基地建设基金、水利资源补偿费和林业建设基金等五项政府性基金。 

  7.存在待遇歧视现象。 

  2006年免征农(牧)业税后,农(牧)民不再缴纳农(牧)业税附加费。林农却依然要将林木竹材销售收入,缴纳10%的育林基金和5%的林业维简费。 

  8.存在累退性。 

  行政事业收费项目和收费金额,大量地集中在少数几个与普通民众密切相关的政府部门。2010年,某省教育、公安和国土规划部门,行政事业性费用占非涉企收费96%。 

  我国的彩民也主要是中低收入人群。就是说,中低收入者负担了彩票公益金。 

  9.存在选择性执法现象。 

  如交警“钓鱼执法”。选择性执法,是源于“自由量裁权”过大,又监督缺位。 

  审批办证时,指定当事人到存在特定利益关系的服务机构,成为变相的强制收费和乱收费现象。 

  10.规模难控制。 

  制定出的年度非税收入预算,实际执行结果偏离很大 。如2010年的政府性基金,超收预算97%。 

  作为“理性经济人”,部门一旦得到征收非税收入的许可,自然会产生扩大收费规模的激励冲动。项目和收费标准,由上级制定。但执行部门会设法扩大供应量,来达到增收的目的。其结果是,公共品的供给过剩,社会资源配置低效。 

  三、规范非税收入的几点看法 

  制度不平等是城乡经济社会发展不协调的很重要原因。体制改革之难,难在既得利益的突破。 

  一些地方的非税收入,特别是政府性收费,存在很多不规范现象。税外费名目繁多,部门私利“绑架”公众利益,擅自出台“收费文件”,巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派,加大了企业和民众经济负担。使用不透明,管理不规范,导致大量财政性资金游离于财政监督之外,引发矛盾,成为产生腐败的温床等等。 

  目前的非税收入,所依据的文件法规层次不一、设立审批机构不一,不利于简化非税收入制度和规范管理。非税收入,同样需要根据经济社会形势发展的不同阶段和要求,进行规范调整。如在人口老龄化和性别比失调的新形势下,继续征收社会抚养费的利弊,议论较大。 

  因此建议: 

  建立非税收入总量控制机制,使非税收入和税收收入的总规模与GDP保持合理的比例。为克服非税收入“使用者费”的累退性,在确定公共服务收费标准时,应适当照顾低收入阶层。 

  非税收入的收取,应遵循成本补偿原则,不与民争利。如全体成年公民普遍发生的支出,应该用税收来筹集换证支出。如二代身份证的工本费等。 

  要在制度上保障公众有充分的知情权。让公众有足够的信息来判断每项标准的合理性。应将专项资金的使用情况向社会公开。 

  非税收入规模过大,侵蚀的是税基,起着“费挤税”的作用。非税收入与民众利益,是一种此涨彼消的关系。非税收入规模越大,民众利益越受损。调低非税收入规模,有利于降低民众的生活成本,归还企业本应有的利润空间。 

  会计核算上,固定资产都是按期提取折旧,用此法来支撑企业设备更新。从再生产的观点看,养老问题其实是劳动力再生产问题。从事低效益产业的低收入者(如农民),完成自身(劳动力)更新靠自身力量显然不足,应当是劳动力的使用者(企业、国家),成为承担更新费用的主体。职工在领取工资前,已经企业在“必要扣除”中,扣除了社会保障方面的费用。个人再次缴纳,有双重缴纳的嫌疑。特别是对农民工,由于其流动性大,这种双重缴纳现象常难避免。由于制度执行的滞后,享受保障的可能常打折扣。 

  中国经济的最大问题,是体制性障碍对经济肌体的侵害,是既得利益集团的干扰。制度依靠的不是政府的经济反哺,而是重新树立契约精神。要改变只看GDP的考核办法,而更加注重当地经济社会的可持续发展和民众福利指数的提高。 

  2011.4.21~  2012.3.18 

参考文献:

  陈爱巧:《强化预算约束   减轻农民负担》,《赣南财税》,1997年第8期 

  陈爱巧:《我国社会保障的现状调查与分析》,《科学发展谱新篇—中国当代改革发展理论文集》,2010.10 

  陈爱巧:《地方政府为何热衷卖地》,《市县领导参阅》2010年第21期 

  陈爱巧:《分税制”运行近二十年评价》,《市县领导参阅》2011年第1-2期  

  陈爱巧:《我的收入分配制度改革观点》,中国改革论坛网,2011-04-18   

  陈爱巧:《政府体制改革应以财税改革为突破口》,《市县领导参阅》,2011年第8-10期  

  陈爱巧:《现行税制结构评析》,2011.4.20~  2010.3.16 

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