陈前金:农村一事一议筹资筹劳制度存在的问题及对策建议

作者:陈前金  时间:2013-05-10

  一事一议筹资筹劳制度是为适应农村改革税费取消乡统筹等行政事业性收费和政府性基金及取消农民义务工、劳动积累工后而建立起来的农村公益事业建设筹资筹款制度。在制度设计上存在定义不准确、负担不合理、筹劳不现实、筹资不够用等问题。建议:(一)根据项目性质,确定筹资对象。(二)坚持公平原则,合理筹措资金。(三)坚持城乡统筹,加大财政投入。

  一、制度形成

  我国农村地域辽阔,人口众多、居住分散。长期以来,由于实行城乡分割二元结构体制,在财政资金的分配上存在重城市轻农村的倾向,农村公益事业建设严重滞后于城市公益事业建设。农村税费改革前,农村公益事业建设所需资金主要靠向农民筹资(乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费及政府性基金)筹劳(义务工、劳动积累工)解决,造成农民负担过重,耕地大量撂荒,农民增收困难,城乡居民收入差距增大,经济发展缓慢。同时,由于农民的投入是有限的,严重制约了农村公益事业的发展。1998年10月,党的十五届三中全会提出:“坚持多予少取,让农民得到更多的实惠。”随后,在2000-2002年开展的农村税费改革试点工作中,取消了乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费及政府性基金,取消了农村教育集资等政府性集资,取消了农民的义务工和劳动积累工。农村公益事业建设经费改由通过“一事一议”向农民筹资筹劳解决。中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号)规定:“村内兴办其他集体生产公益事业所需资金,不再固定向农民收取村提留,实行一事一议,由村民大会民主讨论决定,实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事一议的集体生产公益事业筹资,实行上限控制”。“农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基础建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务,实行一事一议,由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制”。2000年7月,国务院办公厅批转了农业部印发的《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》,对“一事一议”筹资筹劳的范围、用途、程序等作了明确规定。

  为进一步巩固农村税费改革成果,扎实推进社会主义新农村建设,全面深化农村综合改革工作,根据《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设,进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(中发[2008]1号)的精神和国务院有关规定,2008年2月,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》,要求各地“深入贯彻落实科学发展观,坚持统筹城乡发展的方略,以推进社会主义新农村建设为目标,以农民自愿出资出劳为基础,以政府奖补资金为引导,以充分发挥基层民主作用为动力,逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。”2009年5月,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于扩大村级公益事业一事一议财政奖补试点》通知》(国农改[2009]3号),决定 “2009年,除已在全省开展试点的黑龙江、河北、云南三省以外,从已开展局部试点,具有一定工作基础和扩大试点愿望的省份中,选择江苏、内蒙古、湖南、安徽、贵州、重庆、宁夏等七个省份在全省范围内开展试点;选择湖北、广西、甘肃、福建、山西、陕西、江西等七个省份在局部扩大试点。以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,按照党的十七届三中全会和2009年中央一号文件要求,进一步总结经验,完善政策,健全制度,积极扩大试点,探索建立‘政府资助、农民参与、社会支持’的村级公益事业建设新机制。”

  “一事一议”筹资筹劳制度实施以来,通过“一事一议”筹资筹劳发展,村内公益事业的覆盖面逐步扩大,筹资额逐步增加。据农业部调查,2002年开展“一事一议”筹资的村达9.9万个,占全国总村数的14.57%,筹资额18.2亿元;2004年开展“一事一议”筹资的村达11.9万个,占全国总村数的18.0%,筹资总额21.6亿元,比2002年增加了18.7%。特别是从2008年开展对一事一议财政奖补试点工作以来,极大地调动了试点省份县乡干部和广大农民开展村级公益事业一事一议工作的积极性。2009年,江西省广丰县等16个县被确定为试点县,通过一年的工作,取得了明显的成效。16个试点县项目总投资达10.5亿元,其中财政奖补2.1亿元,农民筹资筹劳5亿元,村组集体出资2,000万元,社会捐赠2,000万元,整合各类支农资金3亿元。在1,500个行政村修建村内公路1,800公里,修建水渠660公里,铺设自来水管6.2万米,完成村容村貌整治项目306个,卫生设施项目213个,文化设施项目253个,植树108.5万株。

  二、存在问题

  (一)定义不准确。何为村内公益事业?《村民一事一议筹资筹劳管理办法》第一条规定为“村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目。”《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》规定为“目前支农资金没有覆盖的村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施,村内道路(行政村到自然村或居民点)和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。”两份文件虽然表述不同,大体意义是相同的。村级公益事业系指村内公路建设、桥涵建设、小型水利设施(水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站)建设,植树造林和环卫设施建设。

  公益,《汉语词典》的定义为“公共的利益”(商务印书馆2002年增补本第436页)。路人人要走,桥人人要过,修路建桥是公共的利益,是公益事业。兴修水利、植树造林则不然。农村改革前,土地、山林、水面由集体经营,收益归集体所有,是公共的利益,兴修水利、植树造林是公益事业。农村改革后,土地、山林、水面被承包到户,由农户实行家庭经营,收益归承包者家庭所有,不再是公共的利益,兴修水利、植树造林就不再是公益事业。把兴修水利、植树造林定义为公益事业是不妥当的。

  (二)负担不合理。《村民一事一议筹资筹劳管理办法》第二条规定:“筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口。筹劳的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口中的劳动力。”按照“谁受益,谁负担”的原则,筹资筹劳对象应当是“所议事项受益人口”和“所议事项受益人口中的劳动力”,与户籍在册不在册没有关系。按户籍在册人口和在册人口中的劳动力筹资筹劳是不妥当的,向非受益人口和非受益劳动力筹资筹劳,是违背“谁受益,谁负担”原则的,是对非受益人口和百受益劳动力经济利益的剥夺。

  首先是道路修建。(1)同居在一个村(组)的常住人口中,有“本村户籍在册人口(农业户籍人口)”,有户籍不在册人口(城镇户籍人口和其他原因没有把户口迁移过来的人口)。修建道路,所有常住人口都是“所议事项受益人口”,有户籍的常住人口要出资出劳,没有户籍的常住人口不出资出劳,是不合理的;(2)人已离开本村,由于种种原因户口没有迁走,修建道路,要求这些非受益人口出资出劳,也是不合理的;(3)在村企业,人多车多,受益最大。修建道路,这些企业不出资出劳,更是不合理的。

  其次是水利建设。小型水利设施(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站)是为农业生产服务的。兴修小型水利是生产活动,应当按受益农田面积由受益农户出资出劳。按本村户籍在册人口或人口中的劳动力出资出劳是不合理的。

  三是植树造林。如前所述,山林都已承包到户。山林收益归承包农户,植树造林就是生产活动,应由受益者承包农户出资出劳。按本村户籍在册人口或人口中的劳动力出资出劳是不合理的。

  四是环卫设施和环卫费用。应当按受益人口和受益企业筹资筹劳。按本村户籍在册人口或人口中的劳动力出资出劳也是不合理的。

  (三)筹劳不现实。筹劳是一种原始的劳役制度。在经济落后的旧中国,国家为了建设和戊边的需要,将所需劳动用工按丁(人口)分摊到户,从而形成了筹劳制度。新中国成立后,延用了这种筹劳制度,规定男性18周岁以上、60岁以下,女性18岁以上55岁以下的农村劳动力,每年要负担一定数量的义务工和劳动积累工用于保卫国家、公路建设、兴修水利、植树造林等公益事业建设。在农村税费改革中,义务工和劳动积累工被取消,为了解决农村公益事业用工需要,采取一事一议向农民筹集劳动用工制度。

  在新形势下,再采用这种原始的劳役制度显然是不恰当的。首先,大多数青壮年农民外出打工,家中只剩下一些留守老人和留守儿童,所筹劳动日无法落实;其次,使役时,人员难集中,时间难统一,工程难细化,工期难保证;第三,机械化程度大大提高,修路、修桥、开沟、筑坝、平整土地等劳动用机械代替,不仅工效高、质量好,而且费用少,省时省力,可以保证工期。当前,各地的实际做法是以资代劳,规定每个标准劳动日折资多少,由出劳者用资金抵交。从实质上讲,役赋的性质是一样的,都是一种社会义务。既然如此,还不如不筹劳、多筹资更为直接便当。

  (四)筹资不够用。《村民一事一议筹资筹劳管理办法》第十一条规定:“省级人民政府农民负担监督管理部门应当根据当地经济发展水平和村民承受能力,分地区提出筹资筹劳的限额标准,报省级人民政府批准。”以江西为例,省政府规定,每个农民(其实是农业人口)每年出资上限为30元;每个劳动力每年出劳上限为6个劳动日。以资代劳者,每个劳动日按26元折资。村民小组的规模都比较小,一般30户左右。按每个村民小组30户,每户5口人,共150口人,每人30元计算,可筹资4,500元。每个家庭2名劳动力,30户60名劳动力,每个劳动力出劳6个劳动日,可筹劳360个劳动日,每个劳动日折资26元,共折资9,360元。筹资筹劳两项合计仅13,860元。按当前的行情(210元/米),这点资金只能够修66米长、3.5米宽、30公分厚的水泥路。农村居民点分散,少则数百米,多则数公里(除村委会附近居民点),即使有财政奖补资金(江西省规定:投资额10万元以上,财政奖补5万元;10万元以下按投资额40%奖补),也很难修成一条通组水泥公路。

  三、对策建议

  (一)根据项目性质,确定筹资对象。

  1、道路、桥涵是公共产品,是公共的利益,修建道路、桥涵是公益事业,所需资金本应由财政供给。在财政供给不足条件下,对修建村内道路、桥涵所需费用应根据所在村的经济状况,由财政、受益村民和受益企业按比例分担。

  2、修建村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施按受益面积向受益农户筹资(政府补助部分除外)。

  3、植树造林。已经承包到户的山林,由承包者投资投劳,没有承包到户的山林,由山林权所有者投资(政府补助部分除外)。

  4、环卫设施、环卫费用按实际需要向受益人口和受益企业筹资(政府补助部分除外)。

  5、居民房前屋后地面硬化由居民自己投资投劳。房前屋后田头地角植树由居民自己投资投劳,收益归植树者。

  (二)坚持公平原则,合理筹措资金。

  1、道路建设资金。经济欠发达地区、交通欠发达地区、集体经济实力薄弱村组,财政出大头(60%以上),受益村民和受益企业出小头(40%以下);经济发达地区,交通发达地区、集体经济实力雄厚村组,财政出小头(40%以下),受益村民和受益企业出大头(60%以上)。财政奖补后的差额部分,由受益人口和受益企业承担出资责任。户籍在村,人不居住在村,没有责任田的不承担出资责任,有责任田的按受益人口承担出资责任。受益企业,不分国有企业、集体企业、私营企业,都要承担路桥建设资金。受益企业多,经济效益好,由受益企业全额负担财政奖补后的差额部分,村民不承担出资责任。

  2、水利建设资金。村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施,按受益农田面积由受益农户投资修建。日常管理维护费用按受益面积由受益农户分摊。

  兴修水利是生产者的生产投资行为,与乱收费、乱集资、乱摊派加重农民负担是两码事,数额不应受政策限制,可以由生产者根据工程需要自主确定。涉及多家农户的小型水利建设投资,受益农户自己能够协商得好的,由受益农户自己协商解决;受益农户自己协商不好的,由村委会牵头召集受益农户通过一事一议协商解决。投资额数较大的水利项目,银行在贷款上要给予支持,国家在财政上要给予扶持。县乡政府、村民委员会和村民小组不得以兴修水利名义向非受益村民派工派款,无偿占有非受益村民的劳动力和资金。

  3、植树造林资金。山林已承包到户的,植树造林、垦山造林由承包户投资投劳进行,日常管护费用由承包户承担。没有承包到户的,由山林权所有者(村委会或村民小组)负责筹资筹劳植树造林和日常管护。县乡政府、村民委员会和村民小组不得以植树造林名义向非受益村民派工派款,无偿占有非受益村民的劳动力和资金。

  植树造林是林权所有者(山林承包者)的投资行为,与乱收费、乱集资、乱摊派加重农民负担是两码事,数额不应受到政策限制,由受益者根据需要自主确定。涉及多家农户的植树造林项目,受益农户自己能够协商得好的,由受益农户自己协商解决;受益农户自己协商不好的,由村委会牵头召集受益农户通过一事一议协商解决。造林面积大、投资数额大的植树造林项目,银行在贷款上要给予支持,国家在财政上要给予扶持。

  4、环卫设施和环保费用。由受益人口和受益企业负担,国家适当补贴。

  其他如居民建房及房前屋后修路、建厕、打井等投资投劳由居民自己负责。

  (三)坚持城乡统筹,加大财政投入。

  党的十六大以来,中央着眼经济社会发展全局,坚持“多予、少取、放活”方针,出台了一系列强农惠农政策,从2005年开始,分3年取消了农业税和农业业特产税,彻底免除了农民的税费负担。2006年,中央提出“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”,中央财政安排的“三农”投入从2006年的3,517.2亿元增加到2011年的10,498亿元,六年累计投入40,122亿元,年均增长达24%,促进了农村经济的发展。但与经济发达国家相比,我国对农业的投入还是低水平的。2011年,全国财政支出108,930亿元,其中农林水事务支出9,890亿元,占财政支出的比例为9%。而用于农业的“四补贴”的支出仅1,406亿元,占财政支出的比例仅1.3%,这和我国农村人口占全国人口70%以上的比例以及农业在整个国民经济中的地位相比,财政对农业投入的总量严重不足,这在很大程度上影响了我国农业发展、农民增收和现代化进程。党的十七大提出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”党的十八大提出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”要发挥农村综合改革平台作用,加大资源投入和整合力度,加大财政对“三农”的投入力度,加快公共财政覆盖农村步伐,促进城乡基本公共服务均等化。

  主要参考文献

  [1]中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定(1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过)

  [2]江泽民:全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面(十六大报告)

  [3]胡锦涛:高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗(十七大报告)

  [4]胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗(十八大报告)

  [5]国务院办公厅:关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知(国办发〔2007〕4号)

  [6]国务院农村综合改革领导小组 财政部 农业部:关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知(国农改[2008]2号)

  [7]财政部:关于印发村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法的通知(财预[2011]561号)

  [8]谢旭人:中央财政三农投入6年超4万亿 年均增24%(财政网)

  [9]胡  强:在江西省村级公益事业建设一事一议财政奖补扩大试点工作现场会上的讲话(江西财政网)

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