陈前金:取消农业税,构建城乡一体化的税收制度

作者:陈前金  时间:2013-05-13

  (本文载财政部中国农村财政研究会2003年第4期《农村财政与财务》,获江西省2002-2003年度财政科研优秀成果一等奖)

  党的十六大报告指出:“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”这是一个关系社会全局的重大判断,也是全面建设小康社会的重要内容。全面建设小康社会,重点、难点都在农村。笔者认为,统筹城乡经济社会发展,取消专门面向农民征收的农业税,构建城乡一体化的税收制度,让农民在纳税上享受平等的国民待遇,是全面建设小康社会的需要,也是社会进步和经济发展的必然选择。

  农业税是一个古老的税种,是农耕社会的产物。在农业经济占主导地位的农耕社会,统治阶级通过对农地征税参与社会分配,筹措资金以维持其国家机器的正常运转,从而产生了农业税(土地税或田赋)。中华人民共和国建国初期,由于工业基础薄弱,工商业不发达,经济总量低,在经济总量中,工商业所占比重过小,加上战争刚刚结束,百废待兴,党和人民政府延用旧中国的做法,开征农业税,通过对农地(农业收入)征税参与社会分配,筹措资金用于社会主义革命和社会主义建设。改革开放以来,特别是近年来,我国的工商业迅速发展,经济总量迅速增加。农业占GDP比重大幅度下降,由 1996年的20.4%下降到2001年的15.2%,平均每年下降1个百分点左右。照此速度下降,到2006年,农业占GDP的比重将不到10%。与此同时,农业税在税收总量中的比重也在大幅度下降,2001年全国税收收入达到15,292亿元,而农业税收入只有300多亿元,仅占税收收入的2%。近年来,随着农村税费改革的不断深入,农业税制约经济发展,影响社会稳定的弊端被越来越多的人所认识。根据我国当前的形势和发展的趋势,不仅应当取消农业税,而且完全有条件取消农业税。

  一、有利推动社会进步。农业税从总量上来说是不多的,但它对农民的伤害却是十分严重的。首先是对心理上的伤害。农业税是专门面向农民征收的税种,其征收对象为农业收入,具有所得税的性质。其他纳税人交纳所得税是所得多多交税,所得少少交税,所得没有达到起征点不交税。而农业税却不是这样,只要有农业收入,不论收入多少,达没有达到起征点都要交税,使农民在纳税上不能享受和其他公民一样的平等国民待遇。我国是个人口多耕地少的国家,人均耕地只有1.5亩,而且被按农村人口平均承包给农户耕种。据国家统计局的资料表明,近几年,包括农民的打工经商收入,农村人口人均年收入只有两千多元,月收入只有100多元,绝大多数农民的收入远远没有达到所得税的起征点,相当多的农民生活十分困难,生产要靠贷款解决。让收入没有达到所得税起征点的农民交纳具有所得税性质的农业税,是不公平的。其次是对农民经济上的剥夺。农业税的征收对象为农业收入,收入中包含农民的生产投入。农民的生产投入,一部份是自己口袋里的钱,大部份是用高息借来的钱,不是收入所得,对农民的生产投入征收农业税是对农民经济利益的剥夺。近年来,由于农产品流通不畅,农产品价格严重下滑,种田收益严重下降。特别是粮食主产区,农民收入出现负增长。在比较利益的驱动下,农民弃田不种,造成耕地大量撂荒。在农村税费改革中,政府虽然取消了乡统筹等专门面向农业人口征收的行政事业性收费、政府性基金和农村教育集资等政府性集资,但通过调整农业税政策增加了农业税和农业税附加,实际上以农业税和农业税附加的形式,收取了原由农业人口负担的乡统筹等行政事业性收费、政府性基金和农村教育集资等政府性集资等费用。而且把这些费用转移到了真正种田的农民身上。农民在未扣除生产成本的条件下,要缴纳占农业收入8.4%的农业税和农业税附加,如果把这一税额折合成以增值税为基础的税率,大致在40%,这与其他行业17%的增值税税率相比,反差极大。

  农民是个弱势群体,农业是个弱质产业。农业生产不仅受市场制约,尤其受大自然制约。农业投入大,生产周期长,产出小,收入很不稳定,需要国家的保护和扶持。世界各国,特别是经济发达国家,对农业、对农民都是采取保护政策,基本上没有专门面向农业、面向农民征收的独立税种。农民和其他社会成员一样是纳税人,是按其经济活动的属性分别在相应的税种下缴纳税赋。收入超过规定起征点的农民缴纳个人所得税;以企业形式从事经济活动的农业企业缴纳企业所得税;拥有土地所有权的农民缴纳地产税;继承遗产的农民缴纳遗产税;生产活动缴纳增值税。在西欧,农产品同工业品一样,纳入增值税的税种征收增值税。但在实际操作中,几乎所有的国家对农业采取了优惠的政策:1、免税。当农民在为严格意义上的农业生产进行交易时一般没有纳税责任。2、实行特别税率。 特别税率明显低于基本税率。3、按比例税率纳税。比例税率要低于增值税的基本税率。

  4、给农民一定的财政补贴。如丹麦,农民销售1公斤牛奶,政府就按相当于母乳代用品的数量每公斤补贴8.3丹麦克朗。法国、德国、比利时、卢森堡、荷兰和意大利的增值税基本税率分别为18.6%、15%、19.5%、15%、17.5%和19%,采取上述优惠政策后,农民真正负担的税率分别为7%、6.5%、6%、5%、4%和2%,大大低于增值税的基本税率。亚洲经济大国日本,农业税是以土地税的形式表现的。土地税只向土地的所有者征收。租地种的农民只交地租,不交土地税。土地税原为地价的3%,随着日本经济的发展,税率已大幅度降低。在经济发达的美国,对农业的优惠更为突出。国家规定,农产品未售出,生产过程中的成本不能由已售出的产品全部承担,未出售的产品也要分摊成本。为了减轻农民负担,在个人所得税方面,政府允许农民采取现金记账法,只要求农民在收到农产品的销售货款后才向税务部门报告,而发生的生产费用可在当年的收入中全部扣除。这使农民通过从当年收入中,减去提前购买下一年度使用的种子、化肥、农药及其他生产资料的办法, 减少应纳税的收入基数,从而减少纳税额。为了减轻农民负担,政府还允许农业的资本开支可以从付款当年的经营收入中全部扣除。此外,政府还对农民施行“资本收益的税额减免”, 即允许农民出售固定资产获得的收入可作为长期资本收益,享受60%的税额减免。在遗产税方面,减轻农民的税收负担有两种做法:1、按农业用途的收益计算农地价值。美国法律规定,遗产税是按死者遗产的资产净值征收的。由于按市场价格计算的农地价值要高于按农业用途计算的农地价值,按市场价格计算农地价值会使农地继承者多缴税,政府允许农地价值按农业用途估算,一般可使农地的价值降低30-60%,以减轻农地继承者的税收负担。2、延缓遗产税的支付期限。按规定,遗产税应当在财产拥有者死亡后9个月内交清,农民的遗产税允许在财产拥有者死亡5年后开始缴纳,并允许在2—10年内分期缴纳。在许多发展中国家,对农业也都实行税收优惠政策。阿根廷对未加工的农产品免征增值税。土耳其、菲律宾等国家对农业还执行零税率。上述国家的做法值得我们学习和借鉴。

  二、有利增加农民收入。农业、农村、农民问题,是改革开放和经济发展的首要问题。而‘三农”问题的核心,是广大农民的农业收入的绝对数在大幅度下降,而农民又无法大规模地向非农产业和城镇转移。1996年以来,由于农产品市场价格持续下降,尽管全国农民出售的农产品实际数量在上升,但是出售农产品的现金收入在减少,从1013元减少到2001年的627元。农民人均出售农产品收入相对全国人均GDP水平,由1996年的18.17%下降到2001年的8.44%。仅出售农产品收入一项,在1997-2000年期间,全国农民累计现金损失达4000亿元左右。农民在全国GDP分配格局和生产格局中所处的地位越来越不利。农民增收困难已严重影响经济发展和社会稳定。取消农业税,有利增加农民收入。首先,可以使绝大多数农民由于所得没有达到起征点可以免交所得税,从而直接增加农民的收入;其次,  农民可以把国家免征的所得税用于农业生产的投入,通过加大投入增加收入;三是可以调动农民的生产积极性,努力发展生产增加收入。

  三、有利拉动经济增长。当前,我国内需不足,GDP增长率低于潜在增长率,主要是居民消费需求不足。居民消费占GDP比重为47%,明显低于发达国家和中等收入国家。而居民消费不足,主要是占全国人口70%的农村居民消费不足。农民收入增长缓慢,农村市场启动乏力。农民收入增长减缓,是从20世纪90年代中期开始的,  剔除价格因素的影响,实际平均增长速度从1979-1984年的16.5%降为1985—2001年的4.2%,进入1998年以来,增势进一步放慢,其中2000年仅增长2.1%。2001年,城镇居民人均可支配收入达6860元,农村居民人均纯收入仅2336元,两者差距为2.9:1。 由于农民收入增长缓慢,有效购买力严重不足。1999年,城镇居民的人均消费水平为 6796元,而农村居民的消费水平只有1927元。城镇居民人均消费水平是农村居民人均消费水平的3.53倍。近十年来,城乡居民人均消费水平的差距一直在扩大。1985年,城镇居民与农村居民人均消费水平之比为2.31:1,1990年扩大到2.95:1,1995年为3.4:1,1999年达到3.53:1。农村居民的消费水平基数本来就低,从20世纪90年代开始,农村居民消费水平提高的速度又明显低于城镇居民,1990年到1999年,扣除物价因素的影响,农村居民消费水平提高77%,而城镇居民的消费水平却提高了87%。农村居民人均消费水平与城镇居民人均消费水平相比,要相差9—10年。城镇居民的收入主要用于消费和储蓄,农民的收入除要用于消费之外,还有一部分要用于扩大再生产的支出。2001年,农民家庭人均各种支出为2780元,其中家庭经营支出占696元,购置生产性固定资产支出78元,缴纳税费支出91元,非生活消费支出占家庭支出总额的31%。如果扣除这部分的支出,城乡居民人均消费水平差距更大。全国13亿人口,9亿是居住在县以下的农村人口。农村居民的消费水平决定全国居民的消费水平。农村居民人均消费水平提高100元,全国的内需就扩大900亿元,人均提高1000元,全国的内需就扩大9000亿元。扩大内需,关键是要增加农民收入,提高农村居民的消费水平。取消农业税,一方面可以直接增加农民的可支配收入,农民可以把本来用于交农业税的钱用于生产投入和生活消费,另一方面可以极大地调动农民的生产积极性,努力发展生产增加收入,使农村居民有更多的钱用于消费,拉动经济增长。

  四、有利推动机构改革。一是农税机构的改革。当前,从中央到乡镇都设置有农税征收管理机构。农税征收管理机构负责农业税、农业特产税、耕地占用税和契税的征收工作。农业税取消后,农业特产税随之取消。耕地占用税和契税可移交地方税务局征收,各级农税管理征收机构可以撤消,人员可充实到各级财政部门和地方税务部门工作。 二是乡镇政府的机构改革。当前,乡镇政府的职能是:1、传达贯彻党的方针政策;2、维护社会稳定,确保一方太平;3、收取农业税及其他各种税费; 4、为农民发展生产做好服务工作。其中,以收取农业税等税费工作耗用乡镇领导和干部的工作时间最多、精力最大。乡镇政府本来就不具备一级政府的职能,农业税取消后,乡镇政府工作大大减少,可以考虑将乡镇政府改为乡镇办事处,作为县级人民政府的派出机构行使行政管理工作。同时在行政村建立村公所(或居民委员会),把乡镇干部选派到村公所(或居民委员会)工作,让村干部腾出身子抓好农村集体经济发展工作。通过改革,乡镇领导职数和干部人数可大大减少,并有更多的时间和精力做好其他各个方面的工作。

  五、有利减轻财政负担。农业税的总量不多,但分布面极广,纳税人极多,工作量和征收难度极大。国家为征收农业税,要耗费大量的人力物力和财力。不但从中央到地方建立了农税征收管理机构,每年一到农业税征收季节,县乡村三级还要出动大批干部,协同农税征管人员到农户家中收取农业税。全国有4.7万个乡镇,乡镇基本上都设有农税征收管理所(财政所、财税所)。按每个乡镇平均配备5名农税征管人员,每人平均年经费(工资、奖金、补贴、办公费、差旅费等)1.5万元计算,仅乡镇一级,全国需配备农税征管人员23.5万人,经费开支达35亿元,占农业税总收入的15%。如果包括中央省市县各级农税征收管理部门的开支,及县乡村为征收入农业税动用的人力、物力和财力,支出总额估算要占农业税总收入的30-40%,达100-120亿元。从征收成本上来说,也是不合算的。此外,每年还要投入大量的人力财力检查农民负担情况。取消农业税,这些负担就不存在了。

  六、有利促进社会稳定。农业税无论是从总量或农户所承担的数额上来说都不多。但由于农业税的纳税人绝大多数是农民。农民的收入少,文化素质不高,法制观念不强,加上农业税纳税人多,分布面广,征收季节性强,收取十分困难。每年一到征收季节,县乡村三级干部要集中时间、集中精力、集中力量用于收取农业税和其他农村税费。在清收困难的地方,还要动用警力。搞得党群关系、干群关系十分紧张。在各种媒体的报导中,经常可以看到因为收取农业税和其他农村税费而诱发社会矛盾激化的事例,由此引起的社会问题日渐严重,造成政权不稳定因素增加。在农村税费改革中,已经取消了专门面向农民征收的乡统筹和村提留,如果再取消农业税、农业特产税及其附加,专门面向农民征收的税费就没有了。有利缓和政府与农民的矛盾,并使县乡村干部有更多的时间和精力用来维护社会治安,为农民生产生活做好服务工作,促进社会稳定和经济发展。

  取消农业税是一项重大的改革,是社会进步和经济发展的必然选择。要做好这项工作,一是要克服一个糊涂观念。有一种观点认为,取消农业税,不利培养和增强农民的纳税意识,这种观念显然是十分错误的。取消农业税,并不是让农民不纳税,而是让农民在纳税时享受平等的国民待遇,和从事其他行业的纳税人一样纳税。农民从事农业生产,其收入所得超过所得税的起征点,超过部分要交所得税。农民打工经商办企业,和其他职业劳动者一样要交所得税、营业税、增值税等税收,同样可以培养和增强农民的纳税意识。二是要纠正一种错误认识。有人认为,农业税是应当取消,但必须一步一步来。原因是农村税费改革试点工作正在进行(有些地方刚刚结束,有些地方还没有开展),在农村税费改革中,已经取消了乡统筹和村提留,如今又要取消农业税和农业特产税, 步子是否太快了一点?这种认识也是十分错误的。乡统筹对农民来说是不合理负担,农业税、农业特产税对农民来说也是不合理负担。乡统筹影响农村社会稳定,制约经济发展。农业税、农业特产税同样影响农村社会稳定,制约经济发展。在农村税费改革中,乡统筹可以取消,农业税、农业特产税为什么不能同时取消?改革是一个不断探索、不断完善的过程,取消农业税不是否定农村税费改革。没有农村税费改革,人们对农业税的弊端不一定有这么深刻的认识。从这个意义上来说,取消农业税是农村税费改革的进一步深化和完善,是农村税费改革的重大成果和重大突破。三是要理顺分配关系。取消农业税后,要加强调查研究,重新核定县乡财政的收入基数和支出基数。农业税、农业特产税是县乡财政的支柱收入,取消后对县乡财政的影响很大。特别是对那些以农业经济为主的中西部地区,影响更大。中央省市对县乡财政要加大财政转移支付力度,确保县乡财政有足够的财力保证县乡政府正常运转。四是要妥善安置撤并机构和分流人员的工作,把改革的阻力变成改革的动力。

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