陈前金:农村小型水利不是农村公益事业

作者:陈前金  时间:2013-09-27

  农村小型水利指目前财政支农资金没有覆盖的小型水利,农村小型水利是整个水利的重要组成部分。“一事一议”筹资筹劳制度把农村小型水利定性为农村公益事业、以农村公益事业建设名义向农民筹资筹劳是错误的,不仅加重了农民负担,同时影响了水利建设和农业生产,制约了经济发展。农村小型水利从表面上看是农民利益服务的,实际上是为全国人民的共同利益服务的。加快水利改革发展,必须解决农村小型水利建设中存在的问题。解决农村小型水利建设中存在的问题,必须消除农村小型水利是农村公益事业的错误认识,统筹城乡经济发展,加大财政对水利建设的投入,统筹安排水利建设经费。 

  长期以来,由于我国实行城乡分割、二元结构体制,从而形成了一种错误观念:只要是涉及农村的事,诸如义务教育、计划生育、民兵训练、抚恤军烈属、供养五保户、修建乡村道路等等,都会被贴上“农村公益事业”的标签,以“农村公益事业建设”的名义,向农民筹资筹劳。乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金及义务工、劳动积累工就是在这种错误观念指导下出台的。2000年,在农村税费改革中,政府取消了乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金及农民义务工、劳动积累工,却又出台了 “一事一议”的筹资筹劳制度,将农村村内道路建设、小型水利建设、植树造林、垃圾处理等事项确定为“农村公益事业”,以“农村公益事业建设”的名义,向农民筹资筹劳。 

  从表面上看,农村村内道路建设、小型水利建设、植树造林、垃圾处理等事项是为农民利益服务的,实际上是为全国人民的共同利益服务的。把为全国人民共同利益服务的事项确定为“农村公益事业”,以“农村公益事业建设”的名义,向农民筹资筹劳,不仅加重了农民负担,同时影响了社会稳定、制约了经济发展。 

  农村小型水利指目前财政支农资金没有覆盖的小型水利,包括灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠、堰塘、机电井、小型提(排)灌站等。农村小型水利是整个水利的重要组成部分。而且,水利 “抗天灾,保人畜饮水安全、保丰收、保‘饭碗’”的功能最终要靠农村小型水利来实现。  

  首先,水是生存之基。农村小型水利具有保障农村人畜饮水安全的功能,如果没有农村小型水利,不能保证农村人畜的饮水安全,农村人口就会大量涌入城市,给城市带来巨大的生存压力,对城市居民的生活造成巨大的负面影响; 

  其次,水是生产之要。我国是个人口大国,全国13多人口,“吃饭”是第一件大事。保证国家粮食安全是我国的基本国策。保稳定,保发展,首先必须保住全国人民的“饭碗”。农业是基础,粮食是基础的基础。水利是农业的命脉,农村小型水利建设不搞好,农业生产就会受到影响。粮食生产搞不上去,全国人民的“饭碗”保不住,保稳定、保发展就会成为一句空话; 

  第三,长期以来,我国实行城乡分割二元结构体制,全国70%以上的人口被滞留在县以下农村。由于农村人口多,农业效益低,造成农民收入低、增收困难。改革以来,特别是近年来,农民收入增长较快。 2012年,农村居民人均纯收入达到7917元,1978133.6元的59.2倍。然而,城镇居民收入增长更快。2012年,城镇居民人均可支配收入达24565元,是1978316元的87.7倍。从2002年以来,城乡居民收入差距连续11年达到31以上。城乡居民收入差距过大,不仅会引发社会矛盾,而且会造成农民弃田不种,耕地撂荒,影响农业生产和国家粮食安全。农村小型水利是为农业生产服务的,具有促进农业增产、农民增收的功能。促进农业增产、农民增收,有利缩小城乡居民收入差距、确保国家粮食安全和社会稳定; 

  第四,我国内需不足,GDP增长率低于潜在增长率,主要是居民消费需求不足。而居民消费不足,主要是占全国人口70%的农村居民消费不足。农民收入增长缓慢,农村消费市场启动乏力。农村居民人均消费水平与城镇居民人均消费水平相比,要相差910年。此外,城镇居民的收入主要用于消费和储蓄,农民的收入除要用于消费之外,还有一部分要用于扩大再生产的支出。如果扣除这部分的支出,城乡居民人均消费水平差距更大。2012年,我国居民消费占GDP比重为35%左右,需求不足造成大量产能过剩,严重制约了国民经济的均衡发展。我国是个人口大国,全国13亿人口,70%是居住在县以下的农村居民,农村居民的消费水平决定全国居民的消费水平。扩大内需,关键是要增加农民收入,提高农村居民的消费水平。农村小型水利具有促进农业增产、农民增收的功能。农村小型水利建设搞好了,农业增产了,农民增收了,农村居民才有更多的钱用于消费,拉动全国经济增长。 

  我国国土广大,人口众多,水旱灾害频繁。新中国成立以来,党和人民政府高度重视水利建设。建国初期,在财政经济十分困难的条件下,除安排大量财政资金用于水利建设外,积极引导、组织农民大规模兴修水利,疏通河道、加固堤防,建设水库,完善水渠,水利建设面貌大为改观,确保了人民生命财产安全和对粮棉等农业产品的基本需要。改革开放以来,政府对水利建设的支持力度进一步加大,水利建设成绩斐然。第一,防汛抗旱能力显著增强。各大江河防洪工程体系进一步完善,整体防洪能力明显提高。第二,人畜饮水解困取得历史性成就。从2000年开始,国家安排专项资金,重点帮助中西部地区解决农村饮水困难问题。到2004年,建成各类农村饮水工程80多万处,使6000多万农村人口告别了“饮水难”。第三,农业综合生产能力大为提高。从1998年开始,国家安排专项资金对大型灌区进行续建配套与节水改造。至2004年底,改善了项目区灌排条件,提高了农田的综合生产能力,新增、恢复和改善灌溉面积5800万亩,新增粮食生产能力58亿公斤。第四,水土流失防治工作取得重大进展。2001-2004年,全国累计治理水土流失面积约20万平方公里,实施封育保护30多万平方公里,建设基本农田3500万亩,建成淤地坝7300余座,营造水土保持林草1.8亿亩,建设小型水利水保工程753万处(座)。2005年以来,各级政府用于水利建设的投入逐年增大2005年到2009年,我国水利建设完成投资分别为747亿元、793亿元、945亿元、1088亿元、1894亿元。 2010年,中央水利投入超过800亿元,全行业水利投入达到2000亿元。经过多年努力,水土流失得到有效控制,生态状况明显好转。 

  然而,由于 “一事一议”筹资筹劳制度把农业小型水利定性为农村公益事业,制约了水利事业的发展。湖北省人民政府在《湖北省农村小型水利工程情况汇报——向全国人大重点建议专题调研组的汇报》中反映:“‘一事一议’难议难决。一方面部分干部群众对‘一事一议’政策不了解、不熟悉,更不会应用。有的农民认为‘一事一议’和‘投工投劳’就是变向收费。有的基层干部觉得多一事不如少一事,尽量不去主动找‘麻烦’。因此,很多县(市)的农村小型水利工程,要么是乡村干部到上级政府部门争取一点资金来办,要么就无人兴办,导致塘堰越来越浅,渠道越淤越厚,群众意见越来越大。另一方面‘一事一议’规范操作难。主要表现在‘四难’:一是开会议事难,农村70%以上劳力外出务工,留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情,导致坐在一起开会难。二是意见统一难,一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识,形成决议。三是资金收取难,往往议事成功,资金也很难收取到位。四是规范管理难,由于制度不健全,少数村对收取的‘一事一议’资金没有做到专款专用,改变资金用途的现象时有发生。由于此种种原因,导致‘一事一议’成功率极低。如襄樊市自开展‘一事一议’以来,‘一事一议’10253次,成功的为3515次,占议事量的34.3%。‘一事一议’成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的工程。而往往投资数额高,突破‘一事一议’筹资标准的事就很难成功了。”20113月,湖南省人大常委会党组成员唐之享在《湖南省农村小型水利设施建设的调研与思考》一文中说:“农村小型水利工程是重要的农业基础设施,是农民群众热切期盼的民生工程。经过多年建设,我省农村小型水利设施已具备一定规模,但普遍存在超期服役、超限运行,老化失修、老损严重,管护缺位、效率低下等问题。唐之享指出:作为农村水利的基础和大中型水库的补充小型水利设施,由于资金缺失、管护不到位,普遍存在小型农村水利设施老化损毁,安全隐患大;节水灌溉工程和节水措施不多,水资源利用率低;提灌设施损毁严重,抗旱能力差;缺乏统一规划,水利资金投入不足;水利建设和管理难度加大,新问题日趋突出等问题,必须从夯实基础的基础的高度来重视,采取切实有效措施予以解决。” 

  人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。洪涝灾害频繁是中华民族的心腹大患,水资源供需矛盾突出是可持续发展的主要瓶颈,农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,水利设施薄弱是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展,全球气候变化影响加大,我国水利面临的形势更趋严峻,增强防灾减灾能力要求越来越迫切,强化水资源节约保护工作越来越繁重,加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面越来越艰巨。2011年中央1号文件(《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》)指出:“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性,加快水利改革发展,不仅事关农业农村发展,而且事关经济社会发展全局;不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆在党和国家事业发展更加突出的位置,着力加快农田水利建设,推动水利实现跨越式发展。”加快水利改革发展,必须解决农村小型水利建设中存在的问题。要解决农村小型水利建设中存在的问题,必须消除农村小型水利是农村公益事业的错误认识,统筹城乡经济社会发展,统筹安排水利建设经费,加大财政对农村小型水利建设的投入。     

  主要参考文献 

  ①中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定(20101231日) 

  农业部:《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》(20007月) 

  水利部副部长翟浩辉20051013日在全国农田水利基本建设工作会议上的讲话 

  湖北省人民政府:湖北省农村小型水利工程情况汇报——向全国人大重点建议专题调研组的汇报 

  唐之享:湖南省农村小型水利设施建设的调研与思考 

    ⑥新浪财经:我国居民消费占GDP比重过低致大量产能过剩(20121218日)

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