陈前金:中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上

作者:陈前金  时间:2014-03-03

  2004年以来,中央出台了一系列强农惠农政策,促进了粮食生产和经济社会全面发展。一是放开了粮食购销市场,实行了购销多渠道经营二是实行了粮食最低保护价收购政策;三是实行了“托市收购”政策;四是对粮食生产实行价外补贴制度;五是免除了农村税费。通过采取上述措施,取得了显著成效:一、保护了农民利益;二、调动了农民种粮积极性;三、增加了农民收入;四、拉动了经济增长;五、稳定了市场粮价;六、促进了社会稳定;七、确保了国家粮食安全;八、对增加世界粮食供给做出了巨大贡献。贯彻、落实中央农村工作会议精神,必须把保护农业、保护农民、保护粮食生产放在一切工作的首位。一、坚持放开粮食购销市场,实行购销多渠道经营二、继续提高粮食收购价最低保护价的价格。三、充分发挥国有粮食收储企业的托市作用。四、进一步加大财政对农业的投入;五、严格控制农资价格过快上涨。 

  2004年以来,中央着眼经济社会发展全局,加强三农(农村、农业、农民)工作,到2013年,连续10年发布了10个指导三农工作的一号文件,出台了一系列强农惠农政策,促进了粮食生产和经济社会全面发展。一是放开了粮食购销市场,实行了购销多渠道经营20045月,国务院颁发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《粮食流通管理条例》,宣布废止199866日国务院发布的《粮食收购条例》和199885日国务院发布的《粮食购销违法行为处罚办法》。鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动,促进公平竞争。二是实行了粮食最低保护价收购政策。20043月,国家发改委、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行等先后发出通知,宣布2004年早籼稻、中籼稻、粳稻和晚籼稻的最低收购价分别为每公斤1.40元、1.44元、1.50元和1.44元,当年全国粮食生产价格指数上升28.1%。从2004年以来,国家对稻谷的最低保护价收购价格每公斤由2004年的1.40-1.44元提高到2013年的2.64-3.00元,上涨幅度高达88.6-108.3%;小麦、玉米的最低保护价收购价格均有大幅度的提高。三是实行了“托市收购”政策。当市场粮价低于保护价时,由国有粮食收储企业敞开收购农民余粮四是对粮食生产实行价外补贴制度。2004年起,对种粮农民进行良种补贴、购置农机具补贴、生产资料综合补贴和不挂钩的直接补贴。补贴资金从2004年的145.2亿元、2005年的173.7亿元、2006年的309亿元一直增加到2007年的314亿元和2008年的540亿元。2011年,国家主要用于粮食的农业四补贴规模扩大到1,406亿元,比上年增长17%2013年,中央财政对农业的补贴金额超过2000亿元,其中种粮直接补贴保持不变,151亿元。农资综合补贴达到1400亿元,良种补贴与农机购置补贴也有小幅增长。五是免除了农村税费。2005年开始,分3年取消了农业税和农业特产税,彻底免除了农民的税费负担。通过采取上述措施,取得了明显的成效: 

  一、保护了农民利益。每到秋粮收购高峰期,粮食主产区粮食集中上市,都会重复阶段性和区域性供过于求的态势,市场价格弱势运行,政府通过政策性收储,减少了市场上粮食的供给量,从而拉动了市场粮价上升,避免了农民“卖粮难”和“谷贱伤农”[1],保护了农民利益。 

  二、调动了农民种粮积极性。由于有“托市收购”政策的保护,农民不再担心粮食卖不出去或卖不到好价钱,种粮积极性空前高涨。从2004年到2013年,全国粮食总产实现“十连增”,由2003年的4307亿公斤上升到2013年的6019.4亿公斤,10年累计增产达1712.4亿公斤,一举扭转了1999年到2003年全国粮食总产连续5年下跌的趋势。 

  三、增加了农民收入。2013年全国农民人均年纯收入8896元,2003年农民人均年纯收入2622元的3.4 

  四、拉动了经济增长。随着农民收入的增加,农村居民的消费水平大大提高,扩大了内需,拉动了经济增长。2013年,全国实现财政收入129143亿元,是200321691亿元的6 

  五、稳定了市场粮价。政府通过托市收购,掌控了大部分粮源,有效地防止了市场粮价大涨大跌。从2003年以来,市场粮价虽然在不断上扬,但涨幅远远低于人工工资的上涨幅度。市场粮价被政府牢牢控制在消费者可接受的范围以内。 

  六、促进了社会稳定。增强了农民安居农村、安心务农的信心,农村人口盲目流入城市和耕地大量撂荒现象得到了有效的遏制,城乡社会治安明显好转,社会和谐程度明显提高。 

  七、确保了国家粮食安全。目前,我国粮食库消比[2]达到35%左右,个别品种库消比达到60%甚至70%,一般的品种都是40%50%,远远高于联合国粮农组织确定的17%18%最低安全标准。 

  八、对增加世界粮食供给做出了巨大贡献。中国是个粮食消费大国,一旦粮食减产不能自保,必定会引起世界粮荒和粮价上涨。中国政府实行“托市收购”政策,不仅确保了本国粮食供给充足、粮价稳定和社会稳定,同时对增加世界粮食供给、粮价稳定和社会稳定做出了巨大的贡献。 

  201312月在北京召开的中央农村工作会议指出:“我国是个人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主,立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮,一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点,合理配置资源,集中力量首先把最基本最重要的保住。”贯彻、落实中央农村工作会议精神,促进经济社会全面发展,必须把保护农业、保护农民、保护粮食生产放在一切工作的首位。稳住了农村这个大头,就有了把握全局的主动权。

  一、坚持放开粮食购销市场,实行购销多渠道经营粮食是关系国计民生的重要战略物资。一旦发生粮食短缺,后果不堪设想。在共和国的历史上,我们对此有过极其深刻的教训,保证粮食安全的警钟必须长鸣,在粮食生产、经营政策的选择上必须慎之又慎。但粮食又是商品,具有和其他商品同样的属性。在商品交换中必须遵循价值规律,必须遵守商业经营原则。19986,《粮食收购条例》下发之后,不要说省与省之间不能自由流通,县与县、乡与乡、甚至村与村之间也不能自由流通,对经济发展的负面影响很大。实践证明,在粮食经营中,政府既当裁判员,又当运动员的作法是不妥当的,与十四大建立社会主义市场经济体制,建立全国统一的大市场,用大流通促进大发展、大繁荣的精神是相违背的。在实行社会主义市场经济形势下,政府不能用计划经济时期行政干预的方式指导经济工作。政府不必将粮食市场管死,也管不死,反而会造成严重的地区封锁。政府的任务是,为经济发展创造一个良好的环境,努力营造多种经济成份共同发展的市场环境,促进公平竞争,制止和打击各种形式的不正当竞争。要坚持放开粮食购销市场,实行购销多渠道经营 

  我国是个人口众多的国家,适当储备一些粮食是必要的。但更重要的是要储备粮食生产能力,让农民在粮食生产和经营中得到实惠,使农民保持旺盛的粮食生产热情。保证国家粮食安全十分重要,但也不必谈粮色变。粮食的生产周期短,只要不发生全国性的政策错误,中国人生产的粮食养活中国人应当是不存在问题的。在农产品供应由长期短缺到实现供求大体平衡,丰年有余的今天,对此我们更应充满信心。 

  二、继续提高粮食收购价最低保护价的价格。第一、市场经济是讲究经济效益的经济。农民也要生存,也要养家扶口。在实行社会主义市场经济条件下,不可能让农民像计划经济年代那样不计成本为国家生产和提供粮食。改革以来,职工工资、农业生产资料价格都在上涨,粮食收购价格也应当跟着上涨。种粮如果没有盈利或盈利过低,农民就会改种其他作物或外出打工让耕地撂荒。第二、与职工上涨幅度相比,现在的粮食收购实际价格不是上涨了,而是下跌了。江西是粮食主产区。以江西为例,八十年代晚籼稻定购粮的收购价为11.55/百市斤。从2004年以来,国家多次上调粮食最低收购价保护价格,2013年,江西省晚籼稻的最低收购价保护价为135/百市斤,是八十年代晚籼稻定购粮收购价的11.7倍。但是,八十年代职工的工资水平都很低。一般干部、工人、教师、医护人员的月工资只有40元左右。折换成粮食,月收入约300-500市斤晚籼稻谷。经过几次工资改革,职工工资大幅度上涨。一般干部、工人、教师、医护人员的月工资(含津贴、补贴、奖金)达到两三千元。按人均月工资2,500元计算,折换成粮食,月收入为1,851市斤晚籼稻谷。与八十年代相比,职工工资上涨了62.5倍(2,500元÷40元)。这还不包括那些年薪十几万、几十万甚至上百万、几百万的人。八十年代请零工干一天活只需付2元工资,如今请零工干一天活至少要付100元工资,也上涨了50倍。职工工资上涨幅度62.5倍,粮食价格上涨幅度11.7,职工工资上涨幅度是粮食价格上涨幅度的5.3倍。按职工工资上涨幅度计算,现在晚籼稻收购价格应该为721.88/百市斤(11.55元×62.5)。相对职工工资,粮食收购价格不是上涨了,而是下跌了,实际价值为八十年代收购价格的18.7%。按八十年代晚籼稻收购价11.55元的18.7%计算,每百市斤晚籼稻的价格仅2.16(每市斤0.02分元)。种粮比较效益过低是造成农民弃田不种外出打工的重要原因,适当提高粮食收购价格有利调动农民种粮的积极性,确保国家粮食安全。第三、粮食价格过低是造成农民增收困难的一个重要原因,是造成城乡居民收入差距过大、农村消费水平过低的一个重要原因。同时是造成社会不珍惜粮食,浪费严重的一个重要原因。适当提高粮食价格,有利增加农民收入,缩小城乡居民收入差距,提高农村居民的消费能力和消费水平,拉动经济增长;有利提高全社会珍惜粮食的自觉性,减少资源浪费。第四、八十年代,职工月工资四十元左右的时候,晚籼米售价每市斤为0.142(江西省定量供应粮价),按人均月工资40元、每月口粮30市斤计算, 每月用于购买口粮的开支4.26,占职工月工资收入的10.7%。按现有工资水平人均月工资2,500元、每月口粮30市斤、每市斤粮(晚籼米)价2.5元计算,每月用于购买口粮的开支75,仅占工资收入的3%,大大低于八十年代主粮支出占职工工资10.7%的比例,适当提高粮价不会给消费者带来很大的经济压力。 

  三、充分发挥国有粮食收储企业的托市作用。粮食丰产之后,千万不能用打压粮食价格来控制粮食产量和国有粮食收储企业的库存量。要切实保护农民种粮的积极性,当市场粮价低于保护价时,国有粮食收储企业要坚持“托市收购”政策,按保护价敞开收购农民余粮。不能因市场粮价走低让农民造成经济损失、挫伤农民种粮的积极性。 

  “托市收购”政策实施以来,出现了一些新情况和新问题。首先,农民种粮积极性被充分调动起来之后,越来越多的粮食被生产出来,国家储备粮越来越多,财政负担越来越重。粮食有库存是国家粮食安全的基础,但是太多就成为了负担,现在各地普遍面临严重的库存压力;其次,我国粮食价格持续多年上涨,国内外粮价倒挂,刺激企业大量进口粮食,由此陷入粮食连年丰收,进口粮食越来越多的“怪圈”;第三,由于参与托市收购的企业能够获得国家财政的收储补贴,企业收购的粮食越多,存储的时间越长,享受国家的补贴资金也就越多。导致参与托市收购的企业屡屡出现违规抢购粮食、收购粮食品质不达标、拖延粮食出库时间乃至转圈粮[3]乱象 

  实践证明,“托市收购”是保护农业、调动农民种粮积极性、确保国家粮食安全的有效措施,必须坚持。对“托市收购”政策实施后出现的问题,应通过进一步深化改革加以解决。 

  实行政企分开。把国家粮食局一分为二,分别组建国家粮食储备局和中国粮油总公司。国家粮食储备局直接接受国务院的领导,按照国务院指令,专门负责政策粮的收储工作。国家粮食储备局属事业单位,人员为事业编制,经费由财政供给。中国粮油总公司隶属国务院国有资产监督管理委员会,属企业单位,职工为企业编制,实行自主经营、自负盈亏,政府给予扶持。通过政企分开,强化管理,减少政策粮收储过程中出现的“乱象”。 

  (二)限制粮食进口。限制粮食进口是各国政府保护本国农业而采取的一项重要措施。上世纪三十年代,美国政府就采取过限制粮食进口措施来保护本国的农业。日本是亚洲第一经济强国。日本政府为了保护农业的发展,不惜开罪美国、欧洲,甚至在加入WTO以后仍通过关税壁垒和技术壁垒等措施阻止外国农产品进入。日本在工业制品方面一直提倡贸易自由化,但对主要农产品却设置极高的关税。例如,花生米关税高达500%、大米关税高达490%、小麦关税高达210%。在2003911日举行的世贸组织坎昆会议上,日本代表坚决反对就农产品贸易关税问题设立上限,也表示反对增加重要农产品项目的配额。在技术方面,日本不断提高对农产品残留农药的检验标准,并规定进口农产品不得使用日本已经不使用的农药。日本的作法虽然遭到众多国家的指责,但内部的成效却是显而易见的:农业劳动力不到10%,大部分农民转向以兼业收入为主要经济来源,务农收入不到20%,农民家庭的收入是工人平均收入的1.3倍。韩国在农产品贸易上实行许可制和高关税制。只有当国内农产品不能满足需要时,农业部才发放进口许可证。在韩国的进口农产品中,100%以上高关税的农产品多达142个。韩国的主要农产品为稻谷。为了保护本国农业,韩国对稻谷进口实行国家垄断,通过严格限制稻谷进口,维持国内的零售高价。同在亚洲,韩国大米的价格是泰国等国家大米的5-6倍以上,如果完全开放市场,韩国水稻生产将面临灭顶之灾。我国政府可借鉴美国、日本、韩国的做法,通过设置高税率限制粮食进口来保护本国农业,减少国家储备粮食库存,减轻财政压力。 

  (三)减少托市品种。只对粮食(水稻、小麦、玉米)实行托市收购,其他农产品退出托市范围,以提高财政资金对粮食生产的支持。 

  (四)调减种粮面积。在国家储备粮库存过多、财政压力过大的情况下,政府可以通过调减种粮面积减少粮食产量来减轻库存压力和财政负担。一是有计划地让一部分粮田改种其他农作物,例如大豆、棉花、蔬菜等;二是在粮食主产区,有计划地安排一部分土地休耕;三是在水土流失地区实行退耕还林还草,低洼地区退耕还湖还渔。对按政府要求改种其他农作物、休耕、退耕还林、还草、还湖、还渔而减少收入的农民,国家要按同等土地的种粮收益给予补偿。 

  四、进一步加大财政对农业的投入,进一步提高对农民直接补贴的范围和金额。对农业实行补贴,特别是对粮食生产实行补贴,是经济发达国家和发展中国家扶持农业生产,促进农业发展的一贯做法。上个世纪30年代物价飞涨经济大萧条时期,美国推行了举世闻名的“罗斯福新政”,支持农业发展和农民增收是其中的关键内容。政府加大对农业的投入,通过发展农业地区基础设施建设、推动农业科研和技术普及、提供农业信贷和农产品保险服务,以及税收优惠、补贴投入等措施,全力扶持农业生产。2002513日,美国国会参众两院通过的新农业法案经布什总统签署而成为法律。根据该法规定,从2002年到201210年内,美国联邦政府用于农业的补贴达1,900亿美元,比旧法规定的补贴增加了80%。日本政府为了支持农业的发展,对农业或农民提供的补贴更是高得惊人。从20世纪80年代以来,日本政府每年对农业的补贴都在4万亿日元以上。2000年,日本对农业的补贴达6.4万亿日元,约为国内生产总值的1.3%,而同期的农业产值只有9.12万亿日元,对农业的补贴率高达70%。日本农业生产者收入总额中有一半以上来自政府的补贴。韩国政府还通过各种途径对农业实施补贴。在1979-1982年,韩国政府收购稻米的价格平均每年提高19.1%1982-1984年,政府每购买80公斤稻米所补贴的钱由9064韩元增加到19652韩元。据有关方面统计,韩国农业补贴占GDP4.7%,居全球前列。从政府财政对农民收入的支持比例看,美国为20%、欧盟为34%、日本为58%、韩国为63%我国是一个农业人口大国,更应当从战略高度上认识和加强农业的基础地位。把对农业的补贴和对粮食的补贴放在重要位置。长期以来,我国每年投入大量资金用于粮食补贴,但都被补给了国有粮食企业和城镇居民。2002年我国加入WTO后,按照WTO国家只能补贴农业生产者不能补贴农产品经营者的规定,我国每年对粮食生产者进行价外补贴。从2004年以来,补贴金额逐年增大,从2004年的145.2亿元、2005年的173.7亿元、2006年的309亿元一直增加到2007年的314亿元和2008年的540亿元。2013年中央财政对农业的补贴金额超过2000亿元,其中种粮直接补贴保持不变,为151亿元。农资综合补贴达到1400亿元,良种补贴与农机购置补贴也有小幅增长。2013年继续提高粮食收购价格,小麦收购价格提高9.8%,早籼稻、中晚稻和粳稻的提价幅度封板为10%8.0%7.1%。但是,相对美国、日本、韩国等国家,还有很大差距。2013年,全国财政支出达到139744亿元,中央财政对农业补贴金额仅占全国财政支出的1.4%政府要继续加大财政对农业、对粮食生产的补贴力度。通过加大财政对农业、对粮食生产的补贴力度,使我国农业、特别是粮食生产能够保持长盛不衰的发展态势。 

  五、严格控制农资价格过快上涨,防止农民负担反弹。农村税费全面取消之后,农民负担主要为农业生产资料支出。要切实贯彻执行党中央、国务院指示,搞好农业生产资料供应和市场管理,继续实行化肥出厂限价政策,通过税收等手段合理调节化肥进出口,控制农资价格过快上涨,防止农民负担反弹。 

  2014228日) 

    

  名词解释 

  [1]谷贱伤农指粮食获得丰收不仅不能使农民从中获益,反而还会因为粮食价格的下降而导致收入降低。造成这种现象的根本原因在于农产品往往是缺乏需求价格弹性商品 

  [2]库消比库消比,即库存消费比,是本期期末库存与本期消费量的比值。这是联合国粮农组织提出的衡量粮食安全水平的一项指标,库存消费比下降表示供小于求,上升则表示供给充足。但是,过高或者过低都意味着粮食安全可能存在风险。根据联合国粮农组织的规定,粮食库存与消费量的比例达到17%18%被称为粮食安全线,即一个国家粮食的库存量大体上等于一年消费量的17%18%,这是比较正常的;低于14%为粮食安全紧急状态;低于10%将可能引发粮食危机,进而推升粮食价格攀高。目前,我国粮食库消比高于17%18%这一安全线,粮食库存充裕,粮食安全有充分保障。 

  [3]转圈粮所谓转圈粮,是指粮库在托市收购前给面粉厂等企业打招呼,让其帮助拍下前几年收储的陈麦。等到实际收购时,粮库再从企业手中把小麦买回。小麦在交易过程中并没有离开粮库,仅仅是粮库和企业之间的虚假交易,原地转了个圈后,就能为粮库带来一笔新的财政补贴收入。转圈粮在行业内已经成为一个公开的秘密。尽管这几年国家公布小麦最低收购价执行预案时,都会明确提出各级粮食行政管理部门和中储粮总公司及其相关分公司要加强监管,切实防止收购中出现转圈粮等问题。但实际操作中情况并未出现改观。转圈粮现象已经成为基层粮食系统内人所皆知的规则,严重损害了我国粮食安全,影响农民种粮收入。 

    

    

  参考文献 

  [1] 国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》(国发〔200417号) 

  [2] 国务院《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》(国发〔200616号) 

  [3] 国务院《粮食流通管理条例》(国务院令407号) 

  [4]《中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上》(20131225日《法制日报》) 

  [5] 张智新:《美国日本如何保护农业发展和农民利益?》(2010311农博网  

  [6]日本通过税收优惠和设置贸易壁垒保护本国农民利益》2004220日食品产业网) 

  [7] 陶文昭:《韩国农业,温室里的花朵》(20110429日《南风窗》 

  [8]粮价何时走出政策市?》(2014213日中国经济网 

  [9] 李迅雷:《让农产品适度涨价以保护农民利益》(20101029国泰君安 

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