陈前金:阻碍农村土地流转的深层次原因及对策建议

作者:陈前金  时间:2014-08-26

  我国农业农村发展已进入新阶段,应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物。加速农村土地流转,是贯彻落实十八届三中全会精神和2014年中央1号文件精神、创新农业经营方式的重大举措,有利提高农业生产率,降低农业生产成本,促进农业和农村经济的发展。农村土地流转缓慢,深层次原因有:体制障碍、制度障碍、法律障碍和政策障碍。对策建议:一是要统筹城乡经济发展;二是要统一土地管理;三是要修订相关法律;四是要调整相关政策。

  作者简介:陈前金,男,1943年12月生,江西省永修县人,中国管理科学研究院特约研究员。长期从事农村工作,在《人民日报》《中国财政》《中国财经信息资料》等中央省市报刊发表文章100多篇。多次获江西省财政科研优秀成果一、二等奖。2004年获中国管理科学研究院“首届中国管理英才大会”优秀论文一等奖,2006年获国家发展与改革委员会“十一五”公众建言献策征文二等奖, 2009年两篇文章同时获得国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖。 

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  一、农村土地流转的重大意义 

  1978年,党的十一届三中全会之后,我国农村普遍建立了家庭承包责任制,把原由集体统一经营的土地、山林、水面承包给农民分散经营。家庭承包责任制极大地调动了农民的生产积极性,全国粮食总产和农民收入迅速增长,一举改变了长期以来主要农产品供应紧张的局面。2013年,全国粮食总产达到6019.4亿公斤,比1978年增长97.5%;农村居民人均年纯收入达到8896元,是1978年的133.6元的66.5倍。然而,由于我国农村人多地少,绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散,生产效率不高,抵御自然风险、市场风险的能力不强。为了增加收入,多数农户家庭不得不让主要劳动力外出务工经商或就地从事非农产业。据有关资料反映,2012年底,全国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业,占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人,但其中毕竟是中老年人和妇女占多数。农民纯收入中来自农业的收入比重在不断下降,2012年全国农民人均7917元的纯收入中,来自耕地经营(种植业)的比重仅占26.6%2107元)。种地,对于相当多数的农户而言,正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”,正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。当前,我国农业农村发展已进入新阶段,应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。 

  农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式,保留承包权,将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物。通过土地流转,可以创新规模化、集约化、现代化的农业经营模式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。2014年中央1号文件进一步提出,“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系。”加速农村土地流转,是贯彻落实十八届三中全会精神和2014年中央1号文件精神、创新农业经营方式的重大举措,有利提高农业生产率,降低农业生产成本,促进农业和农村经济的发展。 

  二、阻碍农村土地流转的深层次原因 

  一是体制障碍。长期以来,我国实行城乡分割二元结构经济社会体制,农民被排除在体制之外,不能享受与城镇居民同等的国民待遇。在农村劳动力和农村人口不能自由流动的计划经济年代,农村土地肩负着农业人口的生存保障功能,被农民视为“命根子”。改革之后,农村土地被承包到户,农村劳动力和农村人口虽然被允许自由流动,但这种“自由”是有限的。在二元结构户籍制度的管理下,流动人口和流动劳动力的户口不能随迁至其生活、工作的城镇和乡村,其“根”还在户口的所在地。老了,做不动了,还要回到户口所在地的农村去,靠原籍的承包土地打发余生。体制障碍是农民不敢轻易放弃土地的主要原因。 

  二是制度障碍。我国现行的土地制度是在特殊的历史条件下形成的。农村土地实行“两权”分离。村集体(人民公社生产大队或生产队)拥有土地的所有权,农户只有土地的承包经营权。人民公社废除之后,生产大队、生产队被村民委员会和村民小组所替代。村民委员会和村民小组是村民自治组织,不具备村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能。随着改革的深入,部分村民委员会和村民小组被撤并,集体经济组织已不再存在,经济功能基本丧失。加上法律和政策规定承包土地几十年不变,农村土地名为农民集体所有,实际上已经成为部分农民的私有财产。这一制度安排下,土地流转的进程非常缓慢。 

  三是法律障碍。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定:承包期内,发包方不得收回承包地。第二十七条规定:承包期内,发包方不得调整承包地。第三十四条规定:土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。由于这些法律规定的存在,承包农户如果不同意,土地流转就无法进行。 

  四是政策障碍。党的十六大以来,中央出台了一系列强农惠农政策,取消了农业税,增加了对农业的补贴,农村土地不仅没有了税费负担,反而有了财政补贴。强农惠农政策调动了农民的生产积极性,从2004年到2013年,全国粮食总产实现“十连增”。然而,对农村土地流转却造成了障碍,使农民更加“珍惜”承包土地,担心因土地流转而失去财政补贴,自己种不了的土地,宁可让其撂荒,也不愿意将它转让给他人。 

  三、对策建议 

  一是统筹城乡发展。党的十八大提出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。”要建立城乡一体化的社会保障制度,把农村居民的社会保障纳入财政管理,使农村居民享受平等的国民待遇,做到“幼有所养,老有所依”。对60岁以上的老年农民,由财政发给不低于当地最低生活水平的养老金,彻底解除农民的后顾之忧。通过建立城乡一体化的社会保障制度,弱化农村土地的保障功能,促进农村土地流转,发挥土地的经济功能,实现资源的高效配置;促进农业劳动力和农村人口转移,加速工业化、城镇化的进程。 

  二是统一土地管理。不再按性质划分为城镇土地(国有土地)和农村土地(集体土地),坚持按用途划分为农业用地、工业用地、军事设施用地和城乡建设用地。城乡土地统一由国家土地管理局管理。在乡镇,以乡镇土地管理所为基础成立农村土地管理中心。农业用地由农户(农业企业)承包经营,只能用于农业生产,由乡镇农村土地管理中心作为发包方与承包农户(农业企业)签订承包合同。 

  三是修订相关法律。改革初期,为了稳定农村土地承包关系,促进农业生产发展,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律,规定农村土地承包期30年不变(山林70年不变)。改革30多来,我国的政治形势、经济形势发生了巨大的变化。随着工业化、城镇化的发展,大批农村劳动力和农村居民进入城镇,我国农业农村发展进入新阶段。应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。辩证法告诉我们,世间一切事物每时每刻都处于变化之中,变是绝对的,不变是相对的。法律应当随着形势的变化而变化。对那些不符合社会发展规律、阻碍经济发展、影响社会稳定的法律和规定应作一些必要的调整。 

  四是调整相关政策。1、取消按农村人口平均承包土地的作法,鼓励农民创办家庭农场和农业合作社,引导农村土地向种田能手集中,实行规模化、集约化、专业化、组织化、社会化生产;2、取消农村土地承包几十年不变的政策规定。对农村土地实行动态化管理。土地承包期限由发包方与承包方协商确定,承包方违反规定,发包方有权按照合同规定收回承包土地;3、取消按承包土地面积发给农业补贴的作法。种粮补贴按农民交售商品粮数量发给,良种补贴按农民购买良种数量进行补贴;4. 土地(含山林、水面、滩涂)是社会资源,应由全社会共享。农民(农业企业)承包土地(含山林、水面、滩涂)应当收取承包费(或租赁费),数额由发包方与承包方协商确定。征地收入、土地承包收入、租赁收入全额上缴财政。(2014825日)    

  参考文献

  [1] 中华人民共和国土地管理法(2004828 

  [2] 中华人民共和国农村土地承包法(2009829 

  [3] 胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告2012118 

  [4] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(20131115 

  [5]中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(2014119 

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