陈前金:关于改革农村小型水利筹资筹劳办法的建议

作者:陈前金  时间:2014-10-23

  农村小型水利是指目前财政支农资金没有覆盖的小型水利:水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站等。

  农村税费改革前,农村小型水利由农村集体经济组织负责筹资筹劳兴建和维护。在农村税费改革中,取消了乡统筹、村提留及农民义务工和劳动积累工,出台了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》,将农村小型水利定性为“村内公益事业”,由村民委员会通过“一事一议”,向“本村户籍在册人口或者所议事项受益人口” 筹资筹劳兴建和维护。

  农村小型水利是整个水利的重要组成部分,水利设施 “抗天灾,保人畜饮水安全、保丰收、保‘饭碗’”的功能最终要靠它来实现。从表面上看,农村小型水利是为农民利益服务的,实际上是为全国人民的共同利益服务的。《一事一议筹资筹劳管理办法》把农业小型水利定性为村内公益事业,向农民筹资筹劳的作法是不妥当的。

  首先,水是生存之基。农村小型水利具有保障农村人畜饮水安全的功能,如果没有农村小型水利,不能保证农村人畜的饮水安全,农村人口就会大量涌入城市,给城市带来巨大的生存压力,对社会稳定和城市居民的生活造成巨大的负面影响;

  其次,水是生产之要。我国是个人口众多的大国,全国13多人口,“吃饭”是第一件大事。保证国家粮食安全是我国的基本国策。保稳定,保发展,首先必须保住全国人民的“饭碗”。农业是基础,粮食是基础的基础。水利是农业的命脉。农村小型水利建设不搞好,农业生产就会受到影响。粮食生产搞不上去,全国人民的“饭碗”保不住,保稳定、保发展就会成为一句空话;

  第三,长期以来,我国实行城乡分割二元结构体制,全国70%以上的人口被滞留在县以下农村。由于农村人口多,农业效益低,造成农民收入低、增收困难。改革以来,特别是近年来,农民收入增长较快。2012年,农村居民人均纯收入达到7,917元,是1978年133.6元的59.2倍。然而,城镇居民收入增长更快。2012年,城镇居民人均可支配收入达24,565元,是1978年316元的87.7倍。从2002年以来,城乡居民收入差距连续11年达到3:1以上。城乡居民收入差距过大,不仅会引发社会矛盾,而且会造成农民弃田不种,耕地撂荒,影响农业生产和国家粮食安全。农村小型水利具有促进农业增产、农民增收的功能。促进农业增产、农民增收,有利缩小城乡居民收入差距,确保国家粮食安全和社会稳定;

  第四,长期以来,我国GDP增长率低于潜在增长率,主要原因是内需不足。而内需不足的主要原因则是居民消费不足,居民消费占GDP的比重不到35%。需求不足造成大量产能过剩,严重制约了国民经济的均衡发展。我国是个人口大国,全国13亿人口,70%是居住在县以下的农村居民,农村居民的消费水平决定全国居民的消费水平。扩大内需,关键是要增加农民收入,提高农村居民的消费水平。农村小型水利具有促进农业增产、农民增收的功能。农村小型水利建设好了,农业增产了,农民增收了,农村居民才会有更多的钱用于消费,拉动全国经济增长。

  我国国土广大,水旱灾害频繁。新中国成立以来,党和人民政府高度重视水利建设。建国初期,在财政经济十分困难的条件下,在安排大量财政资金用于水利建设的同时,积极引导、组织农民大规模兴修水利,疏通河道、加固堤防,建设水库,完善水渠,确保了人民生命财产安全和对粮棉等农业产品的基本需要。改革开放以来,政府对水利建设的支持力度进一步加大,水利建设成绩斐然。第一,防汛抗旱能力显著增强。各大江河防洪工程体系进一步完善,整体防洪能力明显提高。第二,人畜饮水解困取得历史性成就。从2000年开始,国家安排专项资金,重点帮助中西部地区解决农村饮水困难问题。到2004年,建成各类农村饮水工程80多万处,使6,000多万农村人口告别了“饮水难”。第三,农业综合生产能力大为提高。从1998年开始,国家安排专项资金对大型灌区进行续建配套与节水改造。至2004年底,改善了项目区灌排条件,提高了农田的综合生产能力,新增、恢复和改善灌溉面积5,800万亩,新增粮食生产能力58亿公斤。第四,水土流失防治工作取得重大进展。2001-2004年,全国累计治理水土流失面积约20万平方公里,实施封育保护30多万平方公里,建设基本农田3,500万亩,建成淤地坝7,300余座,营造水土保持林草1.8亿亩,建设小型水利水保工程753万处(座)。从2005年以来,各级政府用于水利建设的投入逐年增大。2005年到2009年,我国水利建设完成投资分别为747亿元、793亿元、945亿元、1,088亿元、1,894亿元。2010年,中央水利投入超过800亿元,全行业水利投入达到2,000亿元。经过多年努力,水土流失得到有效控制,生态状况明显好转。

  然而,由于“一事一议”筹资筹劳办法把农业小型水利建设定性为村级公益事业,向农民筹资筹劳建设农村小型水利,制约了水利事业的发展。湖北省地处江汉平原,是全国著名的产粮大省。2009年7月,湖北省人民政府在《湖北省农村小型水利工程情况汇报——向全国人大重点建议专题调研组的汇报》中反映:“‘一事一议’难议难决。”“一是开会议事难,农村70%以上劳力外出务工,留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情,导致坐在一起开会难。二是意见统一难,一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识,形成决议。三是资金收取难,往往议事成功,资金也很难收取到位。四是规范管理难,由于制度不健全,少数村对收取的‘一事一议’资金没有做到专款专用,改变资金用途的现象时有发生。由于此种种原因,导致‘一事一议’成功率极低。如襄樊市自开展‘一事一议’以来,‘一事一议’10,253次,成功的为3,515次,占议事量的34.3%。‘一事一议’成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的工程。而往往投资数额高,突破‘一事一议’筹资标准的事就很难成功了。”从而造成“1、工程蓄水能力大幅下降。全省各类蓄水塘堰大都淤积,总蓄水能力下降了40%左右。以京山县为例,全县3.7万余口塘堰从原蓄水能力近亿方降至6,000万立方米,下降了37.2%。如罗店镇原有塘堰5,000处,总蓄水能力2,000万立方米,如今淤塞近千口,蓄水能力下降了30%,抗旱能力由原来的保证1个多月下降到7-10天。2、渠道灌溉能力大幅萎缩。田间灌排工程淤塞严重、灌排效率衰减50%以上,渠道水的利用率仅0.3左右,有的渠道甚至失去灌溉功能,导致灌区受益面积大幅衰减。京山县大中型水库灌区灌溉面积一般衰减3成左右。刘畈灌区渠首设计流量9m3/s,现在不超过5 m3/s,下游的罗店原可灌7万多亩,现在不到2万亩。惠亭水库支斗渠灌溉面积衰减6成。高关干渠二湾支渠,原设计流量1.9 m3/s,可灌溉曹武镇7个村的全部农田,现在渠尾的顾场村已难以灌溉。小型水库灌溉面积衰减情况更为严重,有的降幅竟高达9成。曹武镇跃进垱小(一)型水库,设计灌溉面积1.2万亩,现只有1千亩左右。宜都市安桥小(一)型水库灌区,主干渠15公里,由于淤塞严重,灌水不畅,严重影响下游受益。末端的何阳店村在农忙季节,往往需要15天左右水才能到该村,等水到田已误了农时。3、泵站排涝能力日益衰减。我省泵站大都建于60-70年代,由于长期运行而又无钱维修养护,加之生产设备的厂家早已更新换代,无配件可换,设施老化、损毁严重,每年只能勉强维持运行,效益退化日益突出。如监利县的周沟泵站、新河口泵站,分别装机6×155千瓦和4×155千瓦,承担近3万亩和3.2万亩的排涝面积,由于设备老化,严重影响排涝效益。同时,排渠淤塞严重。监利县分盐镇属于平原湖区,排水对于这个地区来说至关重要,但境内48条主干渠严重淤塞,排水效益减至50%左右。”其他省市普遍存在类似现象,湖南省人大常委会副主任唐之享在《湖南省农村小型水利设施建设的调研与思考》一文中反映:“由于我省在水利上的投入主要集中在大中型水利设施层面,而作为农村水利的基础和大中型水库的补充小型水利设施,由于资金缺失、管护不到位,普遍存在小型农村水利设施老化损毁,安全隐患大;节水灌溉工程和节水措施不多,水资源利用率低;提灌设施损毁严重,抗旱能力差;缺乏统一规划,水利资金投入不足;水利建设和管理难度加大,新问题日趋突出等问题。”

  《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(2011年中央1号文件)指出:“人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情。洪涝灾害频繁是中华民族的心腹大患,水资源供需矛盾突出是可持续发展的主要瓶颈,农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,水利设施薄弱是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展,全球气候变化影响加大,我国水利面临的形势更趋严峻,增强防灾减灾能力要求越来越迫切,强化水资源节约保护工作越来越繁重,加快扭转农业主要‘靠天吃饭’局面越来越艰巨。” “水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性,加快水利改革发展,不仅事关农业农村发展,而且事关经济社会发展全局;不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆在党和国家事业发展更加突出的位置,着力加快农田水利建设,推动水利实现跨越式发展。”加快水利改革发展,必须解决农村小型水利建设筹资筹劳中存在的问题。

  一是加大财政投入。党的十八提出:“城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时指出:“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件。”要切实贯彻落实十八大精神,统一思想认识,统筹城乡经济发展。加大财政对农村小型水利建设的支持,让财政支农资金逐步覆盖农村小型水利。

  二是改进筹资(劳)办法。

  (一)取消“按户籍在册人口负担”的规定。坚持“谁受益、谁负担”的原则,合理筹措农村小型水利建设资金。1、饮水工程的建设经费由受益人口(不论户籍是否在册)负担;2、水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、机电井、小型提灌或排灌站等灌溉工程的建设经费及日常管理维护费用,按受益农田面积由受益农户负担。

  (二)取消政府对筹资筹劳方式及数额作出的各项硬性规定。兴修水利是生产活动,不是行政事业性收费,筹资筹劳方式及数额应由受益者根据工程需要自主确定。涉及多家受益者的小型水利建设,受益者自己能够协商得好的,由受益者自己协商解决。受益者自己协商不好的,由乡镇政府、村委会(或社区)牵头召集相关受益者通过协商解决。

  三是完善财务管理。兴修水利的筹资筹劳款及财政下拨的补助款,要按建设项目单独建帐。有财政补贴的项目由乡镇财政所建帐;没有财政补贴的项目由主管村组建帐。对外承包的项目,要实行公开招标;不对外承包的项目,要建立健全财务管理机构和财务管理制度,实行民主理财。

  四是强化工作纪律。(一)严格禁止任何单位、任何部门以兴修水利为名强行向农民筹资筹劳;(二)严格禁止任何单位、任何部门以任何名义将农民兴修水利的筹资筹劳款项和财政补助款项挪作它用。

  主要参考文献

  [1] 胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗

  ——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)

  [2] 中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定(2010年12月31日)

  [3]国务院办公厅:关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知(国办发〔2007〕4号)

  [4]国务院农村综合改革领导小组 财政部 农业部:关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知(国农改[2008]2号)

  [5]水利部副部长翟浩辉2005年10月13日在全国农田水利基本建设工作会议上的讲话

  [6]湖北省人民政府:湖北省农村小型水利工程情况汇报——向全国人大重点建议专题调研组的汇报 (水利部发展研究中心《中国水势》)

  [7]唐之享:湖南省农村小型水利设施建设的调研与思考(中国共产党新闻网2011年3月24日,来源《湖南日报》)

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