陈前金:关于规范一事一议财政奖补工作的几点建议

作者:陈前金  时间:2014-10-23

  

  为进一步巩固农村税费改革成果,扎实推进社会主义新农村建设,全面深化农村综合改革工作,根据《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设,进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(中发[2008]1号)的精神和国务院有关规定,20082月,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》国农改[2008]2号),要求各地“深入贯彻落实科学发展观,坚持统筹城乡发展的方略,以推进社会主义新农村建设为目标,以农民自愿出资出劳为基础,以政府奖补资金为引导,以充分发挥基层民主作用为动力,逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。”20095月,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于扩大村级公益事业一事一议财政奖补试点》通知》(国农改[2009]3号)决定,“2009年,除已在全省开展试点的黑龙江、河北、云南三省以外,从已开展局部试点,具有一定工作基础和扩大试点愿望的省份中,选择江苏、内蒙古、湖南、安徽、贵州、重庆、宁夏等七个省份在全省范围内开展试点;选择湖北、广西、甘肃、福建、山西、陕西、江西等七个省份在局部扩大试点。以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,按照党的十七届三中全会和2009年中央一号文件要求,进一步总结经验,完善政策,健全制度,积极扩大试点,探索建立‘政府资助、农民参与、社会支持’的村级公益事业建设新机制。” 

  2008年开展对一事一议财政奖补试点工作以来,极大地调动了试点省份县乡干部和广大农民开展村级公益事业一事一议工作的积极性。以江西省为例,2009年,江西省广丰县等16个县被确定为试点县,通过一年的工作,取得了明显的成效。16个试点县项目总投资达10.5亿元,其中财政奖补2.1亿元,农民筹资筹劳5亿元,村组集体出资2,000万元,社会捐赠2,000万元,整合各类支农资金3亿元。在1,500个行政村修建村内公路1,800公里,修建水渠660公里,铺设自来水管6.2万米,完成村容村貌整治项目306个,卫生设施项目213个,文化设施项目253个,植树108.5万株。 

  2012618国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补工作“规范管理年”活动的通知》(国农改[2012]9号),要求各地“以科学发展观为指导,按照城市支持农村、工业反哺农业和多予少取放活的方针,在总结一事一议财政奖补经验的基础上,立足改革创新,进一步规范农民筹资筹劳,加强规划指导,加大政府投入,强化监督管理,扩大宣传培训,狠抓政策落实,确保把好事办得更好。用一年左右的时间,达到村民民主议事程序更加规范严谨、一事一议筹资筹劳更加合规合理、审核审批程序更加规范严格、规划编制更加科学完整、制度建设更加全面有效、奖补资金分配使用更加安全高效、项目监管更加严格到位、村级公益事业建设更加均衡有序的目标。”笔者长期从事农村财政工作,现就规范一事一议财政奖补工作提几点建议供参考: 

  一、道路建设  还要给力 

  “出行难”是影响农村居民生产生活和制约农村经济发展的主要问题。截至2007年上半年,全国行政村总数为691,510个,自然村数量超过71万个。“要致富,先通路”。在中央统筹城乡发展方略的指导下,从2006年起,国家实施“五年千亿元规划” (简称“村村通”工程),连续5年共投资1,000亿元修建农村公路。2006-2007年,全国建成的农村公路超过1949年新中国成立以来农村建设沥青路、水泥路的总和,仅2007年全国新建、改建农村道路就超过30万公里。2010年末,全国具备条件的乡镇和建制村通了公路,95%的乡镇和80%的建制村通了沥青(水泥)路,“村村通”农村公路建设,为我国的扶贫开发事业和农业发展长效机制奠定了物质载体;为社会主义新农村建设提供了强大的交通保障。通乡通村通民心,农村道路和桥涵的建成就像冬天的一把火,温暖着亿万农村居民的心,广大农村居民没有一个人不称赞“村村通”这件事办得好的! 

  实践证明,加大农村道路建设投入,不仅有利改善农村居民的出行条件,同时有利提高农业生产力,促进农村各项事业的发展,增加农村居民收入,提高农村居民消费水平,拉动经济增长。 

  人体上的血管,动脉起自心脏,不断分支,口径渐细,最后分成大量的毛细血管分布到全身各组织和细胞间。动脉是血管,毛细血管也是血管。道路就像人体上的血管,国道、省道是大动脉,县道、乡道是小动脉,村道、村内道路是毛细血管。国道、省道、县道、乡道是全社会的公共产品,村道、村内道路也是全社会的公共产品。不可能哪个村组修的道路,只有这个村组的人(车)走,其他村组的人(车)或其他地方的人(车)不会走或不能走。把村内道路建设认定为“村内公益事业”是不妥当的。 

  党的十八大报告提出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件。”要把村内道路建设纳入财政供给范围。在财政投入不足的情况下,村内道路修建费用可由财政、受益人口(不分户籍在册人口和户籍不在册人口)和受益企业(不分国有企业、集体企业、私营企业)按比例分摊。经济欠发达地区、交通欠发达地区、集体经济实力薄弱村组,财政出大头(60%以上),受益村民和受益企业出小头(40%以下);经济发达地区,交通发达地区、集体经济实力雄厚村组,财政出小头(40%以下),受益村民和受益企业出大头(60%以上)。受益人口负担部分,常年居住在本村的人口,全额承担出资责任。户籍在本村、人口常年不在村者,有责任田的,按常住人口全额承担出资责任;没有责任田的不承担出资责任。受益企业承担部分,由村民大会与受益企业协商订定。受益企业多,经济效益好,财政补助后的差额部分由企业负担,村民不承担出资责任。 

  二、生产筹资  还要改进 

  某村民组座落在大山脚下,全组50户,户籍在册人口 300人,劳动力120个,水田520亩,靠山上流淌下来的山泉水灌溉。灌溉渠道是在人民公社时期修建的,由于多年失修,水渠多处破损,大量泉水从破损处流失。村委会拟通过一事一议筹资筹劳修建水渠,匡算需要资金11.5万元。按照江西省人民政府“10万元以上项目,财政奖补5万元,10万元以内项目按投资总额40%奖补”的规定,其中财政奖补资金5万元,村民负担6.5万元,按户籍在册人口和劳动力筹资筹劳。省政府规定,每个人口筹资上限为30元,共筹资0.9万元;每个劳动力筹劳上限6个劳动日,可筹劳动日720个,每个劳动日折资26元,共折资1.87万元,筹资筹劳合计2.77万元,尚有缺口3.73万元。不仅无法满足工程的需要,而且加重了财政负担。同时,还由于侵害了非受益人口和劳动力的经济利益,遭到非受益人口和劳动力的强烈抵制,加大了村组干部的工作难度,影响了农村社会的稳定。 

  如果换一种办法,按受益面积负担,即使财政不补1分钱,每亩稻田也只需负担221元(11.5万元÷520亩)。水渠修好后,至少要管10年。按10年分摊,每亩每年的费用只有22.1元。按2012年国家晚稻最低保护价125/百市斤计算,只需晚谷18市斤。按当前农村零工工资每天100元计算,不到3个小时的工资。应当说负担不是很重的。按受益面积负担费用,公平合理,受益农户不可能提出什么异议,既满足了工程资金的需要,财政也减了负,同时,不会引起非受益农户和非受益劳动力的不满,给村组干部增加工作压力,影响农村社会稳定。 

  农村改革前,土地山林由集体统一经营,收益归集体所有,植树造林,兴修水利是集体生产活动,是公益事业。农村改革之后,土地、山林被承包到户,收益归承包农户所有,植树造林、兴修水利是承包农民的生产活动,把植树造林、兴修水利定义为农村公益事业是不妥当的,按户籍在册人口向非受益人口和非受益劳动力筹资筹劳更是不合理的。 

  应当改革现行的植树造林和小水利建设筹资筹劳办法,坚持按照“谁受益、谁负担”的原则,由受益农户承担费用。大面积植树造林由承包农户承担,农民房前屋后及田头地角零星土地上的植树由农户自己出资出劳。村内小型水利建设费用由受益农户通过一事一议根据工程实际需要筹集,按受益面积负担。 

  植树造林和小型水利建设费用是生产投资,不是行政事业性收费,政府不必规定筹资筹劳方式和上限数额。对投资额较大的植树造林和小型水利建设项目,农民负担确有困难的,银行在贷款上要给予支持,国家在财政上要给予扶持。 

  三、承包政策  还要完善 

  改革以来,农村土地承包政策经过多次调整。改革初期,实行以生产队为单位按人口平均承包土地的政策。由于人口不断变化,实行“大稳定、小调整”政策。每年春耕前,以生产队为单位按变化后的人口进行小调整。规定因死亡、出嫁、转干、招工、迁徙等原因而减少人口的农户,必须退出减少人口的承包土地,补给因出生、娶亲、迁入等原因而增加人口的农户。1984年,为了稳定农民的土地承包权,提高农民对土地投入的积极性,防止农民掠夺性地使用地力,《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定:“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”但同时规定:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。”1993年,为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出 “在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。”提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。1998年,党的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。”2002829日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”按照上述规定,农村土地被固化为部分农民所占有。当前,农村中有相当一部分人是没有承包土地的。为此,村里的会开不拢,人叫不动,事无人办,一事一议没办法开展。 

  在改革初期,稳定土地承包关系、延长土地承包期是坚持农村基本经营制度必须采取的措施。但是,承包期过长,农村土地被一部分农民所占有,另一部分农村人口成为失地人口,显然是不妥当的。与此同时,也出现了一些占有土地,自己不耕种,靠出租土地吃地租的食利者。特别是一些已经转为国家干部的人和去世的人还承包着集体的土地,这是有悖常理的。我国是社会主义国家。宪法第六条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”土地承包长期不变的作法不符合宪法的精神。土地是农民生存的基础。在农耕社会,农民一旦失去土地,生活就会陷入困境,就会成为社会稳定的一大隐患。我国历史上发生的农民起义都是因为农民失去土地、生活陷入困境而引发的。长期以来,我国实行城乡分割、二元结构经济社会体制,全国13亿多人口,9亿被滞留在农村。改革以来,我国的工业化、城镇化虽然有了很大的发展,但要在短时期内转移几亿农村人口进城定居、就业,仍有很大的困难。坚持农村土地集体所有,坚持“大稳定、小调整”,尽量做到“耕者有其田”,有利保持社会稳定和经济发展,对农村土地承包政策还要进一步调整和完善。 

  四、财政监督  还要加强 

  财政部《村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法》财预[2011]561号)第十三条规定:“一事一议财政奖补资金在县、乡两级实行项目制管理。县级财政部门或乡镇财政所在安排一事一议财政奖补资金时,必须分解落实到每一个具体项目。一事一议财政奖补项目开展应坚持规划先行、先议后筹、先筹后补的原则,按照村民议定、村级申报、乡镇初审、县级审批、省级备案的流程自下而上进行。”对一事一议财政奖补项目,县乡财政要担负起项目监管的主要责任。要充分发挥乡镇财政所在一事一议财政奖补项目监管中的作用。乡镇财政所要分工一名干部专门负责一事一议财政奖补工作,配备一本《一事一议财政奖补项目会议记录本》。项目村组在议事时要通知乡镇财政所派干部参加,并由参加议事的乡镇财政所干部负责会议记录、协助村组收取受益村民的集资款。会议记录本由乡镇财政所保存入档,集资款由村组按规定存入财政所在银行开设的专户。项目单位与施工单位签订合同,必须有乡镇财政所干部参加,并作为鉴证人在合同书上签字。在项目施工过程中,财政所干部要不定期地亲临现场检查指导,发现问题,及时整改。项目完工验收必须有乡镇财政所干部参加,费用发票必须有乡镇财政所干部签字。乡镇财政所要严格按照上级财政部门的规定建账做账,依据村务公开的规定在项目相关村组公示财务收支情况,接受村民和上级财政、审计、农业等部门的检查。确保财政奖补资金和村民筹资筹劳款的每分钱都化在该化的地方。     

  主要参考文献 

  [1] 胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告2012118日) 

  [2] 2004年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》 

  [3] 2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》 

  [4] 中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(1993115 

  [5] 中华人民共和国农村土地承包法(2002829日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过) 

  [6]国务院农村综合改革领导小组 财政部 农业部:关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知(国农改[2008]2号) 

  [7]国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合发出《关于开展村级公益事业建设 

  一事一议财政奖补工作“规范管理年”活动的通知》(国农改[2012]9号) 

  [8]财政部:关于印发村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理办法的通知财预[2011]561号) 

  [9]  强:在江西省村级公益事业建设一事一议财政奖补扩大试点工作现场会上的讲话(江西财政网) 

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