陈前金:我国现行农村土地制度存在的问题及对策建议

作者:陈前金  时间:2014-11-04

     我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的,存在权属不明、界线不清、耕作不便、监管不力、流转困难、影响稳定、制约发展等问题。随着工业化、城镇化的发展,大批农村劳动力和农村居民进入城镇,我国农业农村发展进入新阶段。应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。针对农村土地制度存在的问题,一是要统筹城乡发展。建立城乡一体化的社会保障制度,弱化农村土地的社保功能;二是要统一管理土地。在土地公有制的背景下,将城乡土地全部收归国有,统一由国家土地管理局管理。三是要修订相关法律。四是要调整相关政策。

  一、制度形成

  我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的。

  我国是社会主义国家,从1952年实行社会主义改造起,一直实行土地公有制度。1978年,党的十一届三中全会之后,农村普遍建立了 “双层经营,家庭联产承包责任制”,把原由农村集体经济组织(生产大队或生产队)统一经营的土地承包给农户分散经营,农村土地实行“两权”分离,村集体(生产大队或生产队)拥有土地的所有权,承包农户拥有土地的使用权。加上国家大幅度提高了粮食收购价格,减少了粮食征购量,农民从事粮食生产经营的积极性空前高涨,从1978年到1984年,全国粮食总产量由30477万吨增加到40731万吨,增长了33.6%,年均增长5%,人均占有粮食由319公斤增加到396公斤,增长了24.1%,年均增长3.7%,从根本上解决了全国人民的吃饭问题。为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定, 2002年8月29日第九届全国人民代表大会第二十九会议通过,出台了《中华人民共和国农村土地承包法》。规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”同时规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”“承包期内,发包方不得调整承包地。”“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。

  二、存在问题

  (一)权属不明。人民公社废除之后,生产大队、生产队被村民委员会和村民小组所替代。村民委员会和村民小组是村民自治组织,不具备村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能。随着改革的深入,部分村民委员会和村民小组被调整撤并,原集体经济组织(生产队)已不再存在,经济功能基本丧失。加上法律和政策规定承包土地几十年不变,农村土地名为农民集体所有,实际上已经成为部分农民的私有财产。

  (二)界线不清。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。” 国有土地与农民集体所有土地,农村集体经济组织与集体经济组织之间、农户与农户的土地都存在界线不清现象。

  (三)耕作不便。改革初期,农村土地是按照家庭人口、耕地肥瘦、灌溉条件、耕作条件搭配承包到户的,土地分割零碎,耕作不便,特别是不适应机械化耕作。

  (四)监管不力。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这些规定并未得到认真执行。建房、葬坟、取土、挖矿等毁坏农田的行为和擅自买卖土地、改变农田用途、撂荒土地、闲置土地的现象普遍存在。

  (五)流转困难。农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式,保留承包权,将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物。通过土地流转,可以创新规模化、集约化、现代化的农业经营模式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。2014年中央1号文件进一步提出,“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系。”加速农村土地流转是创新农业经营方式的重大举措,有利提高农业生产率,降低农业生产成本,促进农业和农村经济的发展。然而,由于法律规定“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”,只要承包农户不同意土地流转,土地流转就无法进行。

  (六)影响稳定。改革初期,农村土地是按照农村人口平均分配到户的。从1982年实行家庭承包责任制到1993年,实行“大稳定,小调整”政策规定,以农村集体经济组织(生产队)为单位,按照农户家庭人口变化,每年进行一次调整,人均土地基本上是均等的。1994年第二轮土地承包后,按照“30年不变”的政策和法律规定,实行“生不增,死不退”,农村人均土地发生了重大变化,形成“死人有地(1994年以后死亡的人有地),活人无地”(1994年以后出生的人无地);女儿有地(1994年以后出嫁的女儿有地),媳妇无地(1994年以后娶进的媳妇)”等不合理现象。土地是社会资源,社会资源分配应当坚持均等原则。农村土地分配不均,必定会导致社会财富分配不均,引发社会矛盾,成为社会的隐患。改革以来,由于工业建设、城镇建设、道路建设等建设征用土地而引发的无数恶性案件,从表面上看,是因为地方干部或施工单位处置不当而引发的,实际上是因为土地财富被剥夺,征地补偿不到位或分配不均而引发的。

  (七)制约发展。改革以来,我国的工业建设、城镇化建设、道路建设、水利建设迅速发展,这些建设都需要征用土地。尤其是大型水利工程建设,蓄水和安置移民都需要大量征用土地。然而,由于现行农村土地制度的存在,不仅造成土地征地困难,而且推高了征地成本。

  三、对策建议

  一是统筹城乡发展。党的十八大指出:“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展权利。”同时指出:“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。要坚持社会主义基本经济制度和分配制度,调整国民收入分配格局,加大再分配调节力度,着力解决收入分配差距较大问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝共同富裕方向稳步前进。”农业人口是国民的重要组成部分,理应和非农人口一样,享受平等国民待遇,分享改革成果。要建立城乡一体化的社会保障制度,把农业人口的社会保障纳入财政管理,做到“幼有所养,老有所依”。对60岁以上的老年农民,由财政发给不低于当地最低生活水平的养老金,彻底解除农业人口的后顾之忧。通过建立城乡一体化的社会保障制度,弱化农村土地的保障功能和财富功能,发挥土地的经济功能,促进农村土地流转,实现资源的高效配置;促进农业劳动力和农村人口转移,加速工业化、城镇化的进程。

  二是统一管理土地。由于代表农民集体的农村集体经济组织(生产队)已不再存在,在土地公有制的背景下,将城乡土地全部收归国有,统一由国家土地管理局管理。不再按性质划分为城镇土地(国有土地)和农村土地(集体土地),坚持按用途划分为农业用地、工矿用地、商业用地、军事设施用地和城乡建设用地。在城市,以街道为单位设立城市土地管理中心,对辖区内的建设用地登记造册,建立档案。在乡镇,以乡镇土地管理所为基础成立农村土地管理中心。农业用地由农户或农业企业承包经营,只能用于农业生产,由乡镇农村土地管理中心作为发包方与承包农户或农业企业签订承包合同。

  三是修订相关法律。改革初期,为了稳定农村土地承包关系,促进农业生产发展,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律,规定农村土地承包期30年不变(山林70年不变)。改革30多来,我国的政治形势、经济形势发生了巨大的变化。随着工业化、城镇化的发展,大批农村劳动力和农村居民进入城镇,我国农业农村发展进入新阶段。应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题。辩证法告诉我们,世间一切事物每时每刻都处于变化之中,变是绝对的,不变是相对的。法律应当随着形势的变化而变化。对那些不符合社会发展规律、阻碍经济发展、影响社会稳定的法律和规定应作一些必要的调整。

  四是调整相关政策。1、取消按农村人口平均承包土地的作法,鼓励农民创办家庭农场和农业合作社,引导农村土地向种田能手集中,实行规模化、集约化、专业化、组织化、社会化生产;2、取消农村土地承包几十年不变的政策规定。对农村土地实行动态化管理。土地承包期限由发包方与承包方协商确定,承包方违反规定,撂荒土地,发包方有权终止合同,收回承包土地。农户目前承包的土地(含山林、水面、滩涂),愿意继续承包的,可以保留,但必须与发包方签订和完善承包合同;3、取消按承包土地面积发给农业补贴的作法。种粮补贴按农民交售商品粮数量发给;良种补贴按农民购买良种数量发给;4、土地(含山林、水面、滩涂)是社会资源,应由全社会共享,凡占用土地者必须按面积交纳占用费(承包费或租赁费)。农民(农业企业)承包农业土地(含山林、水面、滩涂),承包费数额由发包方与承包方根据土地性质、用途协商确定。工矿用地、商业用地、军事设施用地和城乡建设用地,根据用地性质、用途、面积收取占用费。土地占用费收入(承包收入或租赁收入)、征地收入全额上缴财政。

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