陈前金:关于新一轮农村土地改革的思考

作者:陈前金  时间:2014-12-10

  

  一、皮之不存,毛将焉附 

  新中国成立以来,我国土地管理制度有过三次重大改革。第一次是建国初期的土地改革。在农村,通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收,将土地分给无地或者少地的农民,实现了“耕者有其田”,确立了农民土地私有制。在城市,通过没收外国资本、官僚资本、原国民党政府和敌对分子占有的土地,对市区中、小资本占地采取先保护、后赎买渐变为国有土地。同时,国家对城市用地实施行政划拨制度,基本上是把国有土地产权无偿、无限期地供给公共部门和单位使用。在1954年我国颁布的第一部《宪法》中,有关条款对土地和房屋作了如下规定:国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权;国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有;矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。第二次是农业合作化时期的土地改革。从1952年冬到1957年,开展了农业合作化运动。在农业合作化阶段,农民的土地被无偿收归农业生产合作社所有,由此开启了我国农村土地属于集体所有的历史。1958年,农村建立人民公社,通过合并农业生产合作社将土地加以集中,实行公社集体所有。1960年,中央提出土地“三级所有,队为基础”的制度,规定农村土地分别归公社、大队和生产队所有。第三次是改革开放时期的土地改革。1978年,十一届三中全会之后,农村普遍建立了“双层经营,家庭联产承包责任制”,把原由农村集体经济组织(人民公社、生产大队、生产队,下同)统一经营的土地承包给农户分散经营,农村土地实行“两权”分离,农村集体经济组织拥有土地的所有权,承包农户拥有土地的使用权。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

  19831012,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,废除政社合一的农村人民公社。按照通知要求,在建立乡政府的同时,公社应当建立经济联社或其他形式的农村集体经济组织,公社下属的生产大队、生产队应当建立农业合作社或其他形式的农村集体经济组织。然而,在实际工作中却没有这样作。公社只建立了乡镇政府,没有建立经济联社或其他形式的农村集体经济组织。大队和生产队分别建立了村民委员会和村民小组,没有建立农业生产合作社或其他形式的农村集体经济组织。这样一改,在乡镇,只有乡镇政府,没有经济联社或其他形式的农村集体经济组织;在村组,只有村民委员会和村民小组,没有农业合作社或其他形式的农村集体经济组织。改革之后,乡镇政府和村民委员会由于不具备农村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能,原公社和生产大队兴办的企业有的因经营不善而倒闭,有的被转让给个人经营而成为私有企业;原公社和生产大队的财产被变卖,资金被占用。 随着改革的不断深入,乡镇、行政村和村民小组被撤并调整,原人民公社、生产大队和生产队的规模和人员发生了很大的变化,农村集体经济组织无论是从组织上还是形式上都不复存在了。当前,我国法律对农村土地所有权人的表述是混乱和含糊不清的,《宪法》为“集体”,《土地管理法》为“农民集体”;《民法通则》为乡村两级,《土地管理法》为乡村组(原生产队)三级(详见附注),反映了这一现实。 

  “农村土地属于集体所有”的基础是农村集体经济组织。农村集体经济组织不存在了,“农村土地属于集体所有”就没有了基础。皮之不存,毛将焉附? 

  二、农村土地,何从何去 

  农村土地,何从何去?这是当前人们关注的一个重大问题,也是新一轮土地改革必须解决的一个重大问题。 

  摆在农村土地面前的归属只有两条道路:一是坚持土地公有制;二是实行土地私有化。 

  在中国历史上,土地公有制和私有制交替存在。原始社会,土地属于氏族公有,集体耕种,产品平均分配奴隶社会(夏商春秋末年)土地属于国家所有,由国王把土地分封给诸侯贵族世代享用,但不得转让和买卖封建社会(战国—1840),实行以私有制为主体的多种土地所有制官田(公田)属于官府所有;私田分别属于地主和自耕农所有。私田由官府发给地契,可以抵押、转让和买卖。清末至民国(1840—1949年),土地私有制占主体。中华人民共和国成立后,1949年-1953年,城市土地属于国家所有,农村土地属于农民私有。1954年-1978年,城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有,由农村集体经济组织(农业合作社和农村人民公社)实行统一管理、统一经营;1979年-1983年,城市土地属于国家所有;农村土地实行“两权”分离,所有权属于农村集体经济组织,使用权归承包农民。1983年,农村人民公社取消后,农村集体经济组织退出历史舞台,同时又由于有“土地承包几十年不变”的政策规定和法律规定,农村土地名义上属于集体所有,实际上已经成为承包人的私有财产。 

  土地是自然资源而不是人类劳动的产物,应当归为全社会公有,而不应该归任何人私有。新中国成立以来的实践证明,坚持土地公有制具有十分重大的意义。 

  第一,有利加强土地保护。土地是世界上最宝贵的资源,是人类和所有动植物生存的基础。切实保护土地资源,合理利用土地资源是全人类和各国政府的责任。我国是一个人多地少的国家,人均占有耕地只有1.4亩左右,位于世界第100位之后。保护土地资源,是我国政府的一项基本政策。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”然而,这些规定在实际工作中并未得到认真贯彻执行。建房、葬坟、取土、挖矿等毁坏农田的行为和擅自买卖土地、改变农田用途、撂荒土地、闲置土地的现象普遍存在。坚持土地公有制,把农村土地置于政府的严格管制之下,有利加强土地保护和利用,避免上述现象发生。 

  第二,有利保证粮食安全。我国是个人口众多的国家,全国13亿多人口,“吃饭”是头一件大事,保证粮食安全是国家的一项基本国策。201312月在北京召开的中央农村工作会议指出:“我国是个人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮,一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点,合理配置资源,集中力量首先把最基本最重要的保住。”坚持土地公有制,把农村土地置于政府的严格管制之下,才能有效防止毁坏农田的现象发生和有效规范农田的使用方向,保证粮食生产稳定增长,确保国家粮食安全。 

  第三,有利维护社会稳定。土地是社会资源,社会资源应当坚持均等分配原则。土地占有不均,必定会导致社会财富分配不均,引发社会矛盾。改革初期,农村土地是按照农户家庭人口承包到户的。从1979年到1993年,一直实行“大稳定,小调整”的政策,每年年初,以原生产队为单位,根据农户家庭人口增减情况进行一次调整,农村人均占有土地始终保持基本平均状态。1994年第二轮土地承包后,实行“30年不变” “增人不增地,减人不减地”的政策和法律规定,造成“死人有地(1994年以后死亡的人有地),活人无地”(1994年以后出生的人无地);女儿有地(1994年以后出嫁的女儿有地),媳妇无地(1994年以后娶进的媳妇无地);不需要土地的人(公职人员及其他职业的人员)有地,需要土地的人(农民)无地”等不合理现象,成为社会稳定的隐患。改革以来,由于工业建设、城镇建设、道路建设、水利建设等建设征用土地而引发的无数恶性案件,从表面上看,是因为地方干部或施工单位处置不当而引发的,实际上是因为土地财富被剥夺而引发的。坚持土地公有制,能够避免土地成为私有财产,有利维护社会稳定。 

  第四,有利促进经济发展。 首先,有利各项事业的发展。改革以来,我国工业建设、城镇建设、道路建设、水利建设、文化教育卫生建设等各项事业建设发展很快。土地是各项事业建设的基础。坚持土地公有制,可以保证各项事业建设用地的需要。其次,能够促进农村农业的发展。改革以来,农村普遍建立了家庭承包责任制,把原由集体统一经营的土地、山林、水面承包给农民分散经营。家庭承包责任制极大地调动了农民的生产积极性,全国粮食总产和农民收入迅速增长,一举改变了长期以来主要农产品供应紧张的局面。然而,由于农村人口多,耕地少,收入低,对于大多数农户而言,正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”,正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。当前,我国农业农村发展已进入新阶段,应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的趋势,亟需构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系,坚持土地公有制,有利加速农村土地流转,解决“谁来种地”和“怎么种地”的问题,提高农业生产水平,促进农村农业发展。 

  三、国有民用,统筹发展 

  一是统一土地管理。鉴于农村集体经济组织已不再存在,在土地公有制的背景下,将农村土地收归国有,统一由国家土地管理局管理,实行国有民用。不再按土地性质划分为城市土地(国有土地)和农村土地(集体土地),坚持按用途划分为农业用地、工矿用地、商业用地、军事设施用地和城乡建设用地。在城镇,以街道为单位设立土地管理中心,对辖区内的建设用地登记造册,建立档案。在乡镇,以乡镇土地管理所为基础成立土地管理中心,对辖区内的农业用地和建设用地登记造册,建立档案。农业用地由农户或企业承包经营,只能用于农业生产,由乡镇土地管理中心作为发包方与承包农户或农业企业签订承包合同。 

  二是修订相关法律。改革初期,为了稳定农村土地承包关系,促进农业生产发展,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律,规定农村土地承包期30年不变(山林70年不变)。改革30多来,我国的政治形势、经济形势发生了巨大的变化。辩证法告诉我们,世间一切事物每时每刻都处于变化之中,变是绝对的,不变是相对的。法律应当随着形势的变化而变化。对那些不符合社会发展规律、阻碍经济发展、影响社会稳定的法律和法规应作一些必要的调整。 

  三是调整相关政策。1、取消按农村人口平均承包土地的作法,鼓励农民创办家庭农场和农业合作社,引导农村土地向种田能手集中,实行规模化、集约化、专业化、组织化、社会化生产;2、取消农村土地承包几十年不变的政策规定。对农村土地实行动态化管理。土地承包期限由发包方与承包方协商确定,承包方违反规定,撂荒土地,损毁土地,改变土地用途,发包方有权终止合同,收回承包土地。农户目前承包的土地(含山林、水面、滩涂),愿意继续承包的,可以保留,但必须与发包方签订和完善承包合同;3、取消按承包土地面积发给农业补贴的作法。种粮补贴按农民交售商品粮数量发给;良种补贴按农民购买良种数量发给。 

  四是合理收取税费。土地(含山林、水面、滩涂)是社会资源,收益应由全社会共享,凡占用土地者必须按占用面积交纳土地税费。工矿用地、商业用地、军事设施用地和城乡建设用地,根据用地性质、用途、面积征收土地税。农民(农业企业)承包农业土地(含山林、水面、滩涂),除按规定交纳土地税之外,还应当按承包面积交纳承包费或租赁费。土地税费收入、征地收入全额上缴财政。 

  五是统筹城乡发展。党的十八大指出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时指出:“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。要坚持社会主义基本经济制度和分配制度,调整国民收入分配格局,加大再分配调节力度,着力解决收入分配差距较大问题,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝共同富裕方向稳步前进。”首先,要加大财政对农业的投入,努力改善农业生产条件,提高农业生产水平,增加农民收入。其次,要建立城乡一体化的社会保障制度,把农业人口的社会保障纳入财政管理,做到“幼有所养,老有所依”。农业人口是国民的重要组成部分,理应和非农人口一样,享受平等国民待遇。对60岁以上的老年农民和丧失劳动能力的残疾人,由财政发给不低于当地最低生活水平的养老金或救济金,彻底解除农业人口的后顾之忧。通过建立城乡一体化的社会保障制度,弱化农村土地的保障功能和财富功能,发挥土地的经济功能,实现资源的高效配置;促进农业劳动力和农村人口转移,加速工业化、城镇化的进程。(2014126日)     

  附注:现行法律对农村土地所有权人的表述 

  《中华人民共和国宪法》第十条  农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。 

  《中华人民共和国土地管理法》第八条  农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。 

  《中华人民共和国民法通则》第七十四条  集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。 

  中华人民共和国土地管理法》第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。     

  参考文献 

  [1] 中华人民共和国宪法(2004314修正案修正) 

  [2] 中华人民共和国土地管理法(2004828 

  [3] 中华人民共和国民法通则(1986412 

  [4]中华人民共和国农村土地承包法(2009829日) 

  [5]胡锦涛:坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告2012118日) 

  [6] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(20131115日) 

  [7] 中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见2014119

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