陈前金:从新中国成立以来农村土地所有权人四项权利的变化看农村土地的归属

作者:陈前金  时间:2014-12-11

  所有权是一种财产权,又称财产所有权。财产所有权是物权中最重要、最完全的一种权利,包括占有、使用、收益、处置等四项权利,具有绝对性、排他性、永续性三个特征。依法对财产享有占有,使用,收益和处置权利的人(自然人或法人)为所有权人。

  新中国成立以来,农村土地所有权人及所有权人的四项权利经历过多次变化。

  1949-1952年。1949年中华人民共和国成立后,在农村通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收,将土地分给无地或者少地的农民,实现了“耕者有其田”,确立了农民的土地私有制。这个时期,农民是农村土地的所有权人,其占有、使用、收益、处置(不包含土地买卖,下同)四项权利是受到法律保障的。

  1953-1957年。1952年冬,在全国开展了农业合作化运动,农民的土地被无偿收归农业生产合作社所有,这个时期,农业生产合作社是农村土地的所有权人,具有占有、使用、收益、处置四项权利。由此,开启了我国“农村土地属于集体所有”的历史。

  1958-1959年。1958年,农村建立人民公社,通过合并农业生产合作社将土地加以集中,收归人民公社所有。这个时期,人民公社是农村土地的所有权人,具有占有、使用、收益、处置四项权利。

  1960-1978年。1960年,中央提出 “三级所有,队为基础”的制度,规定农村土地分别归公社、大队和生产队所有。所有权属于公社的土地,公社是所有权人;所有权属于生产大队的土地,生产大队是所有权人;所有权属于生产队的土地,生产队是所有权人。所有权人具有占有、使用、收益、处置四项权利。

  1979-1983年。1978年12月党的十一届三中全会之后,从1979年,农村普遍建立了“双层经营,家庭联产承包责任制”,把原由人民公社、生产大队、生产队统一经营的土地承包给农户分散经营。农村土地实行“两权”分离,农村集体经济组织(人民公社、生产大队、生产队)拥有土地的所有权,承包农户拥有土地的使用权。这个时期,公社、生产大队、生产队仍分别为农村土地的所有权人。虽然土地的使用权属于农户,占有权和处置权(不准买卖土地)仍属于集体经济组织,农村集体经济组织有权获取土地的部分收益(提留款或承包费),有权按照农户人口增减变化调整土地。

  1983-1993年。1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,废除政社合一的农村人民公社。按照通知要求,在建立乡政府的同时,公社应当建立经济联社或其他形式的农村集体经济组织,公社下属的生产大队、生产队应当建立农业合作社或其他形式的农村集体经济组织。然而,在实际工作中却没有这样作。公社只建立了乡镇政府,没有建立经济联社或其他形式的农村集体经济组织。生产大队和生产队分别建立了村民委员会和村民小组,没有建立农业生产合作社或其他形式的农村集体经济组织。这样一改,在乡镇,只有乡镇政府,没有经济联社或其他形式的农村集体经济组织;在村组,只有村民委员会和村民小组,没有农业合作社或其他形式的农村集体经济组织。从取消农村人民公社之时起,从乡镇到村级就没有了农村集体经济组织。人民公社取消之后,由于乡镇政府和村民委员会不具备农村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能,原人民公社和生产大队兴办的企业有的因经营不善而倒闭,有的被承包、转让给个人经营而成为私有企业;财产被处置,资金被占用。 随着改革的不断深入,经过扩乡并村,乡镇、行政村和村民小组被调整撤并,原人民公社、生产大队和生产队的规模和人员都发生了很大的变化,农村集体经济组织无论是从组织上还是形式上都不复存在了。这个时期,虽然农村集体经济组织不存在了,但影响还在。村民委员会还在以集体经济组织的名义行使农村土地的收益权,依照政策规定向承包人收取村提留费和承包费。原人民公社生产队还可以按农户家庭人口增减变化进行土地调整,行使农村土地的处置权。

  1994年之后。为了稳定农村土地承包关系,1993年11月,中共中央、国务院下发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,要求“在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,承包期可以更长。为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”2002年8月颁发的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第二十四条规定:“承包合同生效后,发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除,也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。”第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。” 第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”农村集体经济组织的土地处置权被剥夺。其后,在农村税费改革中,农民上交的承包费(村提留款)被取消,农村集体经济组织的收益权又被剥夺。这个时期,虽然法律仍然规定“农村土地归集体所有”,然而,由于农村集体经济组织不存在了,农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权四项权利已全部转入承包人手中,实际上已经成为承包人的私有财产。

  当前,我国法律对农村土地所有权人的表述是混乱和含糊不清的,《宪法》为“集体”,《土地管理法》为“农民集体”;《民法通则》为乡村两级,《土地管理法》为乡村组(生产队)三级(详见附注),反映了这一现实。

  附注:现行法律对农村土地所有权人的表述

  《中华人民共和国宪法》第十条 农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

  《中华人民共和国土地管理法》第八条 农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

  《中华人民共和国民法通则》第七十四条 集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。

  《中华人民共和国土地管理法》第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

  参考文献

  [1] 中华人民共和国宪法(2004年3月14日修正案修正)

  [2] 中华人民共和国土地管理法(2004年8月28日)

  [3] 中华人民共和国民法通则(1986年4月12日)

  [4] 中华人民共和国农村土地承包法(2009年8月29日)

  [5] 中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施(中发[1993]11号1993年11月5日)

  [6]中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知(中发[1983]35号1983年10月12日)

  [7] 农村人民公社工作条例修正草案(人民公社六十条)(1962年9月27日)

  [8] 张雁翎:建国六十年来我国农村土地政策的变迁(中国改革论坛 2009年11月15日)

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