十三五建言:小城镇建设不可逾越的体制性障碍及对策建议

作者:陈前金  时间:2015-07-03

  党的十七大提出:“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。”认真分析小城镇发展存在的问题,切实制定好小城镇建设方略,对贯彻落实十七大精神,促进大中小城市协调发展具有十分重大的意义。 

  一、小城镇建设不可逾越的体制性障碍 

  一是集镇规模过小。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定,农村和城市郊区的土地归农民集体所有。在小城镇建房,手续繁锁,费用昂贵。不仅必须报土地管理部门批准,事先还必须征得所在村委会和承包农户的同意,并出高价向村委会和承包农户购买建房用地。由于受法律规定和用地政策的限制,非集镇附近村的村民想在小集镇建房十分困难。当前,大多数建制镇集镇规模不足1平方公里。所谓小城镇实际上是一条路边街。“一条道路通到乡,道路两旁是楼房,楼房下层是店面,店面后面是农田”, “走过一村又一村,村村像城镇;走过一镇又一镇,镇镇是农村”就是大多数小城镇的真实写照。 

  二是集镇人口过少。据民政部统计,截止2009年底,全国共有乡镇34,170个,乡村人口71,288万人,平均每个乡镇仅2.09万人。受行政区划、户籍制度、住房、就业等因素的影响,平均每个小城镇集镇的常住人口不到2,000人,中西部地区小城镇集镇的常住人口甚至不到1,000人,而且多为兼业农民。根据学者研究,城镇规模只有达到25万人以上才能形成分工分业的优势。小城镇集镇人口过少,无法产生人口聚集效应,形成分工分业的优势。不要说中西部地区大多数小城镇集镇生意清淡、店面闲置,就是东部发达地区的边远山区和偏僻地区,小集镇同样存在生意清淡和店面闲置现象。 

  三是建设资金短缺。分税制以来,各级财政实行“分灶吃饭”。由于财政分配制度改革滞后,县乡财政困难加剧,难以维持正常运转。小城镇道路建设、供水供电、城镇绿化、环境保护等公共基础设施的建设资金县乡财政无法安排,中央省市财政又没有专项补助经费,只能依靠乡镇政府自筹。农村税费改革前,小城镇建设资金尚可由农民和集镇居民摊派集资解决。农村税费改革后,不准摊派集资,小城镇建设资金便成了无源之水。绝大多数小城镇基础设施不配套,道路破旧,缺水少电。管理不到位,垃圾无人清扫,污水遍地乱流。    

  四是投资环境不好。由于小城镇集镇规模过小,交通通讯落后,供电供水紧张,征地、招工、融资困难,治安力量薄弱,大中型企业一般不会选择到小城镇落户。稍有规模的乡镇企业也会选择在大中城市落户。小城镇没有产业支撑,没有发展动力。居民就业困难,无法在小城镇生存。 

  五是经济基础薄弱。乡镇经济是以农业为主的自然经济。农业是弱质产业,投入大,生产周期长,收益小。不仅受市场制约,而且受大自然制约。农民收入低、可支配收入少、消费水平、消费观念、消费习惯、消费环境和消费心理与城市居民都存在巨大差异。绝大多数乡镇没有工商企业。农村税费改革前,乡镇政府主要靠农业税和乡统筹维持运转。农村税费改革后,农业税和乡统筹被取消,乡镇政府靠上级财政转移支付维持运转。 

  六是财政支持困难。截止2009年底,全国有小城镇(建制镇)19,322个,而且随着城镇化建设的需要还在不断增加。小城镇量多面广,财政扶持困难。 

  上述问题都是一些难以解决的问题,是小城镇建设不可逾越的体制性障碍。 

  二、对策建议:集中全力做大做强县城 

  县城是一个县的政治、经济、文化、教育、卫生、金融、通讯中心,是大中城市之尾、乡村之首,是城市经济与农村经济的重要结合部。县城直接接受大中城市幅射并将大中城市的幅射再幅射到乡村。大中城市的工业品一般要通过县城流向到乡村,乡村的农副产品一般也要通过县城进入大中城市。县城有着其他建制镇无法替代的优越地位。在建制镇中,县城的常住人口最多(平均人口达8万人,是小城镇平均人口的16倍),基础设施最好、工商业规模最大,就业机会最多,吸纳能力最强,经济发展最强劲、最有潜力。集中全力做大做强县城,把县城建设成为小城市,是克服小城镇建设体制性障碍,促进大中小城市协调发展必须采取的重要方略。 

  第一,有利带动和促进全县各项事业健康快速发展。县城的发展,对全县的发展起着至关重要的作用。如果把一个县比作是一条龙,县城就是这条龙的龙头。舞动龙头,才能带动龙身和龙尾。集中全力做大做强县城,有利带动和促进全县各项事业健康快速发展。 

  第二,有利集中财力办大事。投入不足是当前制约小城镇建设的一个重大因素。截止2009年底,全国有建制镇19,322个,而县城只有2,010个,为建制镇的10.4%。集中全力做大做强县城,有利把有限的财政资金用在刀刃上,避免重复建设、浪费财政资金的现象发生。 

  第三,有利充分利用和发挥县城基础设施的作用。县城的基础设施投入比乡镇大,道路、供水、供电、通讯、有线电视、中小学校、医院等基础设施建设得比乡镇好。集中全力做大做强县城,有利充分利用和发挥县城基础设施的作用。 

  第四,有利发挥人口的集聚效应。一个地方靠什么发展?靠人气发展!哪里人口多,人气高,哪里就发展得快!改革以来,珠江三角洲、长江三角洲由于吸纳了大批的外来劳动力和外来人口,促使这些地区大中城市群迅速崛起,经济迅速腾飞。实践证明,越是人口多的地方,人气越高,就业的门路越多,谋生的路子越广,经济增长的速度越快。集中全力做大做强县城,有利大量吸纳人口,发挥人口的集聚效应,形成分工分业的优势,增加就业门路和就业岗位。 

  第五,有利增加农民收入。做强做大县城,农民在“家门口”就可以找到就业机会和就近兼营农村土地,有利增加农民收入。 

  第六,有利促进农村人口向城镇转移,加速城镇化进程。从本县乡镇搬迁进县城,亲朋故旧都在当地,生活环境、生活习俗变化不大,进城人员有心理上的依附和安全感,能很快适应环境。加上农民可以在县城就业和兼营农村的承包土地,有稳定的经济收入,不愁进城后生活没有着落,有利促进农村人口向城镇转移,加速城镇化进程。 

  第七,有利促进农村土地转移,加速农业现代化进程。做强做大县城,可以促使一部分务工农民将承包土地转让给种田大户实行规模经营,加速农业现代化进程。 

  第八,有利提高我国人口的整体素质。13亿人口,9亿居住在农村是我国的基本国情。农村经济落后,居民居住分散,居住条件、交通条件、通讯条件、就学条件差,影响人口素质提高。做强做大县城,大量吸纳农村居民就近进入县城居住,有利改善县以下居民的居住条件、交通条件、通讯条件和适龄儿童的就学条件,提高我国人口的整体素质。 

  第九,有利保护资源。长期以来,我国实行城乡分割二元结构社会经济体制,大量人口和劳动力被滞留在农村,守着一亩三分地过日子,种地成为农村居民谋生的惟一手段。由于农业是一个弱质产业,投入大、生产周期长、产出小,不仅受市场制约,尤其受大自然制约,收入极不稳定。加上农户经营规模过小,产出有限,人们为了生存,疯狂掠夺自然资源,毁林开荒,超量放牧,乱砍乱伐林木,乱开乱采矿产资源,造成水质严重污染,水土严重流失,土地严重沙化石化,自然灾害频繁,生活、生产条件恶化。做大做强县城,让农村居民进入县城定居,有利保护资源。 

  第十,有利节约土地。土地是不可再生资源。集中全力做大做强县城有利节约土地。首先是建房占地。小城镇建房,大多数是3层以下的民房,占用的土地多,土地的利用率不高。集中在县城建房可以向高层发展,提高土地的利用率;其次是道路占地和公共设施占地。集中全力做大做强县城,可以避免重复建设,减少小城镇的道路占地和公共设施占地。 

  第十一,有利加强环境保护。县城有比较完善的环保管理机构和环保设施,有专业环保队伍和环保人员。做大做强县城,可以使垃圾和污水做到集中处理。 

  十二有利促进社会稳定。县城人口比乡镇集镇的人口多,居住比较集中,人员素质比较高,治安状况比乡镇好,加上县城警力集中,出警快,出现案情能够得到及时处理,做强做大县城,让农村居民到县城定居,有利促进社会稳定。 

  第十三,有利促进经济发展。当前,我国经济发展缓慢,一个重要原因是农村居民的消费水平过低。据国家统计局的有关资料表明,3个农村居民的消费总额抵不上一个城镇居民的消费额。如此大的消费差距,不仅归咎于城乡居民的收入差距,同时与城乡居民的理财观念、消费观念、消费习惯、消费环境和消费心理都存在巨大差异。做大做强县城,有利转变进城农村居民的理财观念、消费观念、消费习惯、消费环境和消费心理,提高农村居民的消费水平,拉动和促进经济发展。 

  第十四,有利克服“大城市病”。由于城市可以将生产要素集中到一起进行整合配置,可以为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品,诸如:教育、医疗、给排水系统、配送电系统等。因此,城市化既是生产方式和生活方式转变的结果,同时又是社会文明和经济发展的必然趋势和必然结果。如果不能将现代城市文明普及到整个社会,而只局限于少数城市居民,那么这个社会永远也不会是一个现代化的社会。我国是个人口大国,全国13亿人口,9亿居住在县以下农村。目前全国有374个县级市,1,636个县(自治县、旗、自治旗、特区和林区),集中精力把县城建设成为小城市,按每个县城吸纳25万人计算,可吸纳人口5亿多人,占当前我国农村居民的一半以上。做强做大县城,有利避免农村人口过度向大中城市集中,缓解大中城市的人口压力,克服大中城市由于人口过多而产生的“大城市病”。 

  三、做强做大县城的十项措施 

  (一)提升县城规格。当前,县城(城关镇)政府与乡镇政府及县委、县政府下属的委、办、局同属科级单位,这与县城的龙头地位和服务功能是不相匹配的。因此,应当将县城(城关镇)政府升格为副县(处)级单位。将县城(城关镇)政府升格为副县(处)级单位,不仅有利发挥县城(城关镇)党委、政府在县城建设、县城管理和各项工作协调中的积极作用,切实有效地履行行政功能,同时有利县委、县政府集中精力抓好全县的各项工作,促进社会稳定和经济发展。 

  (二)加强领导力量。从县委、县人大和县政府分别选派一名副职领导到县城兼任党委书记、人大主席和镇长。 

  (三)扩大县城规模。统筹城乡发展,将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围,不断扩大县城规模、增强县城实力。 

  (四)完善管理体制。按照城市管理模式完善县城的管理体制。县城政府(副县、处级)下设办事处(科级单位),办事处下设社区(居民委员会)。并把主要为县城服务的城建、城管、供水、供电、有线电视等单位划归县城政府管理。 

  (五)大量吸纳人口。一是深化户籍制度改革,加快落实放宽县城落户条件的政策,促进农村人口在县城落户;二是保证进城农村人口在就业、求学、就医、住房、社保等享有与当地城镇居民同等的权益;三是统筹研究、解决农村人口进城落户后出现的新情况和新问题。 

  (六)加大财政投入。中央省级财政在安排财政预算时,要加大对县城基础设施建设的专项资金投入,大力支持县城发展。县财政要管好用好上级财政下拨的专项资金,把钱用在刀刃上。同时,在安排本级预算时,尽可能多安排资金用于县城的基础设施建设。 

  (七)加强基础建设。切实抓好县城的道路、供水、供电、通讯、有线电视、中小学校、医院等基础设施建设,提高县城的综合承载能力和吸引力。 

  (八)抓好产业转移。促进县域经济发展,是保民生、保稳定、保城乡均衡发展的一项重大战略方针。各级政府要抓住产业转移的有利时机,促进特色产业、优势项目向县城集聚,为县城居民提供更多、更好的就业机会,确保县城长久繁荣和发展。 

  (九)放宽用地政策。安排年度土地利用计划向县城倾斜,大力支持县城建设。 

  (十)依靠民众造城。做大做强县城需要大量资金,仅靠财政投入是远远不够的。要充分发挥财政资金四两拨千斤的作用,引导社会投入,依靠民众造城。财政资金主要就用于道路、供水、供电、教育、医疗等公共设施和公益事业的投入。居民住房,商场(店)、企业等营利单位的用房,由居民和营利单位或个人出资建设。放宽建房政策,在引进开发商开发县城房地产的同时,按照政府统一规划和要求,积极鼓励个人建房,联户建房和单位集资建房,并对在县城建房的农户实行财政补贴和减免税费,以遏制县城地价房价快速上涨,降低民众建房成本和农村居民进城成本。 

来源:中国改革论坛网 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive